土地储备信贷业务调研报告.doc

土地储备信贷业务调研报告 总行房地产信贷部 建立土地储备制度是推进城市土地集约化经营，实现城市土地资源优化配置的有效途径，也是市场经济条件下贯彻“经营城市”理念的必然选择。运作土地开发资金，睐实现城市土地资源优化配置土地储备机构基本上是由政府出面组建的机构，根据政府的委托或授权行使土地收储职能，其运作主体的模式有所不同目前主要有两种：事业单位性质的运作主体目前全国多数土地储备机构为事业性质，一般名称为城市土地储备中心，为全额拨款的事业单位，企业性质的运作主体部分城市的土地储备机构在运作一段时间以后，转向企业性质。如成立较早并已成为全国土地储备中心典范的土地发展有限公司，厦门和重庆等地。 3.土地储备机构开办资金较少，自身积累困难。由于政府垄断土地一级市场，随着土地收购量的快速增加，政府财力的有限性与收储土地的巨额资金需求必将产生不可回避的矛盾，资金短缺和过分依赖银行资金的问题突出：不是严格意义上的市场主体，不具备完全民事行为能力 （三）政府部门过分注重土地收益最大化的单极目标。土地收储制度使土地资产的价值得以显化，诱使部分地方政府产生“以地生财”的念头。某些地方在土地收储和出让过程中，不以当地房地产市场需求为导向，不理会或忽视多目标，不考虑社会收益最优化，而把注意力过分集中于土地出让收益最大化这个单极目标上，采取各种方式进行“圈地”，不断扩大征用和收储土地规模，而对拆迁补偿环节的忽视，损害了农民、下岗职工等弱势群体的利益，引发了一系列社会矛盾。个别地方甚至利用行政优势和信息优势，通过媒体和土地拍卖会等途径的宣传推动，使地价迅速爬升，房价大幅度上涨，打压了居民的购房需求，损害了房地产市场健康持续的发展。 (四)融资渠道单一，融资需求过分依赖银行。土地收购储备只有达到一定规模，才能发挥其应有的调控土地市场的作用，而土地收购储备扩大规模，资金是其重要的制约因素。当前全国各地土地收购储备中心在资金筹措上融资渠道过于单一，大部分依赖银行贷款，而且银行的贷款比例相当高。据了解，目前各类银行贷款一般占土地储备机构营运资金的70%－90%，个别地方甚至接近100%。过高的贷款比例，增加了银行的风险，在遇到经济形势或国家有关政策发生重大变化，土地市场不活跃时，银行将陷入被动，即使有土地抵押，由于整个土地市场是一体的，银行也无能为力。另外，过高的贷款比例，沉重的利息，也加重了土地储备中心的财务负担，出于减轻财务压力的需求，政府就必须尽可能集中收购潜在价值较大的土地，并可能在短期内过量向市场供地。 （五）政府信用行为缺乏约束。对商业银行而言，政府信用和垄断经营可以说是“双刃剑”。一方面，政府信用和财政实力可作为贷款的偿还保障，政府对土地市场的垄断也保证了土地出让的可行性和高收益性；另一方面，土地储备制度的受益人主要是地方政府，而其为追求政绩极易产生的短期行为，则很可能导致政府信用风险，某些地方政府甚至在土地储备的运作过程中将银行视为“第二财政”，鉴于政府的特殊地位，银行对于政府信用风险难以控制，在风险产生后，也难以采取有效的化解措施。比如土地利用规划的任意调整、土地收购计划和土地出让计划的不落实，都会使得银行对土地出让前景的判断出现更多的变数及偏差，从而使得贷款偿还产生更多的不确定因素。 （六）土地使用权抵押的合法性有待商榷。中国人民银行2003年下发的《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，要求各商业银行对土地储备机构只能发放抵押贷款。按照我国《土地管理法》、《房地产管理法》、《担保法》等相关法律法规规定，可以设定抵押权的有出让土地使用权和经批准的划拨土地使用权。土地储备机构代表政府将土地通过征用、征购、收回等方式储备后，宗地上设定的原土地使用权被注销，在其被重新出让、划拨及出租前，储备地块上的土地使用权处于虚置状态，只有经过法定程序在国有土地上设置土地使用权后，才具有设定抵押的可能性。土地储备机构只是代行政府部分职权的代理机构，并不是实质意义上的土地使用者，因而对其储备的土地也谈不上拥有使用权。在实际操作中，有些地方土地储备机构只好将收购、收回的土地先过户到自己名下，办理一个以土地收购储备机构为使用者的土地使用权证，然后到银行按地块办理抵押，有的直接把规划红线图拿到银行进行“质押”，从法律意义上讲，上述行为都不尽规范。而且作为抵押的土地，其未来用途、建筑密度和容积率等规划指标尚未确定，土地价值难以确定，抵押价值难以得到真正体现，金融监管机构试图通过抵押来防范风险的目的也难以达到。 （七）银行信贷资金监管难度较大。一是土地储备贷款业务的综合效益和相对的低风险性，使得各家商业银行都加大信贷投入力度，同业竞争愈演愈烈，土地储备机构在多家银行贷款的现象比较普遍；二是政府在经营城市上具有整体性、计划性、连续性，同时收购、整理多个地块的现象较多，在