中国自然垄断产业政府管制机构改革的探讨——以中国电信产业政府管制机构为例研究.pdf

中国自然垄断产业 政府管制机构改革的探讨 ——以中国电信产业政府管制机构为例 王俊豪+ 一中国自然垄断产业现行政府 管制机构存在的问题 在传统的政府管制体制下，中国的电信、电力、铁路运输和民航等自然垄断 产业由对口的政府行政部(如邮电、电力、铁道、民航等相应部局)统一规划 和管制，并实行政企合一的管制体制。这些行政部既是管制政策的制定者与监督 执行者，又是具体业务的实际经营者。这种高度政企合一的政府管制体制的主要 弊端是：垄断经营使企业缺乏竞争活力，生产经营效率低；僵化的价格形成机制 不能刺激企业努力降低成本；单一的投资主体使这些产业的投资不足，等等。中 国改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，在建立社会主义市场经济体制过 程中，对原有自然垄断产业的政府管制体制进行了一定程度的改革。如中国电信 产业，在相当长的一段时期内，原邮电部既是电信政策的制定者，又是电信业务 的直接经营者，实行典型的政企合一的管制体制。直到1994年，原邮电部实行 机构改革，把原来主管部内外电信工作的电信总局从原邮电部机关行政序列中分 离出来，并在1995年办理了企业法人登记，企业名称为“中国邮电电信总局” (简称“中国电信”)。与此同时，成立了电信政务司，作为电信产业的管制机 ·作者简介：浙江财经学院教授。 118◎政治改革与政府转型 构，从而在形式上实行了政企分离。但由于原邮电部在政企分离方面没有进行实 质性的改革，电信政务司作为一个部属机构，它首先必须服从原邮电部的意志， 因此，电信政务司很难独立化，摆脱原邮电部的束缚。事实上，‘电信政务司也不 具备仲裁资格，显然，当原邮电部系统外的电信经营企业(如中国联通)与中 国电信发生矛盾时，肯定不会自愿选择原邮电部所属的电信政务司去申请仲裁。 因为电信政务司没有获得此项授权，即使它有仲裁权，由于它属于原邮电部，也 难以推翻其上级的决策。这意味着中国电信产业还是缺乏一个真正意义上的专门 管制机构。 1998年，在国务院政府机构改革过程中，在原邮电部和原电子部的基础上， 组建成立了信息产业部，作为我国电信管制机构。按照改革目标，信息产业部不 从事电信业务经营活动，实现管制职能与电信业务的完全分离。这是对我国电信 管制体制的重大改革。信息产业部成立后，积极从事一系列管制活动，并取得了 相当大的成效。如制定了20多项重要的电信管理法规；实行不对称管制，支持 中国联通的发展，支持中国网通、中国铁通等新企业进入电信市场，以培育新竞 争企业，在电信产业引入并不断强化市场竞争机制；按照国务院的统一部署，对 原中国电信先后两次实行重组，以形成竞争性市场结构；与国家计委共同举行电 信价格听证会，接受公众参与和监督。但从国际惯例看，信息产业部还是一个存 在明显不足的电信管制机构。 第一，信息产业部缺乏明确的法律地位。虽然在1998年信息产业部成立时， 国务院对信息产业部规定了16项主要职责，国务院2000年9月公布实施的《中 华人民共和国电信条例》第一章第三条规定：“国务院信息产业主管部门依照本 条例的规定对全国电信业实施监督管理。”但是，以国务院“三定方案”形式授 权的信息产业部，在电信管制过程中缺乏明确的法律地位，也不可能得到法律的 充分授权。信息产业部只是国务院的一个工作部门，而不是一个符合国际惯例 的、法律授权明确而充分的政府管制机构。 第二，信息产业部缺乏专业管制职能。符合国际惯例的电信管制机构的主要 职能是专门对电信产业(或通信产业)的市场进入、价格、服务质量、投资、 制定有关法规等实行综合性管制，而中国的信息产业部则不仅管理具有自然垄断 性的电信产业，而且管理电冰箱、洗衣机等完全是竞争性的电子信息产品制造 业。同时，信息产业部不仅是这些产业的“裁判员”，而且是这些产业的“教练 中国自然垄断产业政府管制机构改革的探讨恿雾119 员”，承担着“指导产业结构、产品结构和企业结构调整，指导国有企业重组、 组建企业集团”等职能。 第三，信息产业部缺乏相对独立性。根据美国等经济发达国家的经验，电信 管制机构应该具有相对独立性，以有利于公平、公正地开展管制活动。但中国信 息产业部既受国务院的直接干预，电信产业的一些重要项目(如中国联