我国行政资讯公开立法的若干建议研究.pdf

我国行政资讯公开立法的若干建议 河南共同律师事务所陈启超 在我国进行行政资讯公开方面的立法已属必然；面向册，使其变得更为迫切。有关行 政资讯公开和知情权的诉讼也开始在中国大地上出现。据报道，一律师到110指挥中心取证， 查询报警登记情况，可得到的答复是“不行，不对外”，当地公安部门讲，“只有公检法才能查”。 这件事引起了行政诉讼，结果原告“败诉”(报道只说是“败诉”，没有讲到底是驳回起诉，还是 裁定不予受理。)【1] 《人民法院报》还登载了这样一个案例：原告焦某等59人，因对村账目有异议，向村委会 提出查询，要求张榜公布，遭到拒绝。村民又多次向镇政府反映，镇政府未予解决。于是，焦某 等以镇政府为被告、村委会为第三人，向人民法院起诉，要求法院判令被告履行职责，作出对村 财务账目调查核实、责令公布的具体行政行为。法院经审理后认为，根据《村民委员会组织 法》规定，实行村务公开制度，村民享有知情权，镇政府在村民的知情权受到侵犯时，负有“调 查核实，责令公布”的法定职责。于是判决被告某镇人民政府在本判决生效之日起90日内， 对原告反映的“第三人不及时公布应当公布的事项”的问题负责调查核实。人们开始呼唤用 法律来规范行政公开的有关问题，建议制定《行政资讯公开法》；(2] 法学家和政治家对此也进行了比较广泛深入的研讨。本文试就我国行政资讯公开立法中 的几个问题，作一简要探析。 一、立法层级 建构我国的行政资讯公开法律制度，必须先明确立法的层级问题：是采取低层级立法，即 先从地方立法(地方法规和地方政府规章)、行政法规(由国务院制定条例)开始，再进行全国 性的、高层级的《行政资讯公开法》的制定；还是直接一步到位，直接制定《行政资讯公开法》， 我国目前并未形成一致意见，可谓优劣互见。 主张“在现阶段更适宜采取低层级的地方或部门立法形式”观点的学者认为：第一，该立 法形式立法效率较高，能够满足我国加入wTO后对处于开放前沿地方或部门的政府行为透 明度的要求；第二，由于地方或部门立法带有试验性质，成功的做法可以迅速推广，并最终为全 度考”，载《北大法律信息网》。刘飞宇在该文中指出：“本案是目前国内的第一起实质意义上的情报公开诉讼案件，虽 然相对人自己和律师还没有意识到这是一起情报公开诉讼案件。” [2]对2002年9月14日南京特大食物投毒案，人们对涉案中的资讯公开问题提出质疑，参见萧瀚：“信息公开与政府公信 力”，《法律思想网》。老石：“为什么‘扎针’在天津引起恐慌?”(《人民网》)一文指出：“越封锁消息，人们对政府越不 相信。”另，九届人大五次会议，蔡奇等代表提出了“关于制定‘政府信息公开法’的议案”，载《中国人大新闻网》。 国性的立法积累经验o[1] 主张应由国务院制定《条例》的学者，其理由除第一种观点的两个理由之外，还认为：第 三，制定行政法规，既不影响其权威性和有效性，也是人民法院审判案件的依据；第四，借助中 央政府的统一部署和安排，必然会有助于条例的推行。主张“采取法律的形式加以规范”的人 认为：第一，若采取规章的形式则不论是部门还是地方政府规章，都局限于某一部门或某一地 区，无法对全国各级政府部门的信息公开活动进行规范。第二，若采取法规的形式，国务院作 为最高行政机关制定的行政法规，只能有效地约束其下级部门和政府，对自己的约束却十分有 限。正如“自己不能做自己的法官”一样，由自己规定自己的权利义务，只能产生没有保障的 权力和没有监督的义务。第三，是否制定有关政府信息公开的法规、规章的决定权掌握在政府 部门的手中，愿意给自己套上“紧箍咒”的“人”虽不能说没有，但绝对不多。在以上三种观点 中，笔者比较赞同第三种观点。认为应在现在已有的地方立法和起草条例的实践经验、研究成 果的基础上，尽快制定《行政资讯公开法》。我国现在已经有了地方政府(广州、上海市)规章 的立法，相信会“一花引来百花开”。在我们研究过程中，可以不断地借鉴这些地方立法的成 果，并在实践中不断地予以检验，进而总结经验，即边总结，边立法。对于国务院“自己不能约 束自己”这一点，我们是有先例可鉴的。我国的行政复议制度，是先由《条例》，再转为《行政复 议法》的，由于《条例》是由国务院制定的，继而后来的《行政复议法》也主要是由国务院负责起 草实为顺理成章，可国务院利用了这个“便利”，在制定《行政复议法》时，使自己不愿意当被告 成为了现实：国务院的行政复议决定为最终裁决，不允许行政相对人有“司法救济”的权利o[2] 即便赞同制定条例