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博弈“增减挂钩” 　　“增减挂钩”作为一种政策工具， 必须与保护农民土地权利与完善土地市场化的改革组合利用，才能实现“保耕地、保发展”的目标 　　刘守英 　　近些年来，观察地方政府对土地政策变动的反应，颇为耐人寻味。无论是多年前土地出让“招拍挂”“土地收购储备”，还是近来引发争议的“增减挂钩”，无不如此。 　　想当初，中央政府要求推进国有土地“招拍挂”时，地方政府先是短期内有抵触情绪，此后很快发现其中的奥妙，尝到甜头。随着“土地财政”机制推动城市扩张，地方便乐此不疲，直到上瘾，导致如今对“土地财政”的高度依赖。 　　当初以储备破产国企闲置土地为主的土地储备政策刚出台时，各地还小心翼翼，杭州、青岛、上海等城市先行试点。然后，地方政府发觉，大量征用农民土地，并收购储备，低价买进，高价卖出，实在划算。d于是，不到几年，全国所有大中城市甚至县城都建立了土地储备机构，其所储备的土地则成为城市政府抵押融资的主要工具。 　　这次讨论的“城市建设用地的增加与农村建设用地的减少挂钩”（简称“增减挂钩”）政策更是如此。2005年，国土资源部在五省（市）推出此项试点，得到了地方政府的积极响应。此后，一些地方或城市，并未被国土资源部列入试点范围，也在或明或暗地做。 　　从实际操作来看，所谓“城乡建设用地增减挂钩”，其核心是地方政府通过村庄整治和农民集中居住，把腾出来的宅基地等农村建设用地复垦为耕地。然后，市县政府就可在既有年度用地指标之外，在城市近郊区征用等量的耕地，用于城市和工业建设。 　　2010年底，国务院专门发出《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发（2010）47号，下称“47号文”）。该文件指出：“少数地方片面追求增加城镇建设用地指标、擅自开展增减挂钩试点和扩大试点范围，突破周转指标，违背农民意愿强拆强建”，“必须采取有力措施，坚决予以纠正。” 　　问题在于，对各地正在推行的“增减挂钩”项目，经清理、规范后怎么办？今后，从政策上看还能不能“挂”，让不让“挂”？今后的“增减挂钩”，是仅限于现有已获批的试点，还是会继续扩大范围？在当前体制约束下，有既允许“挂钩”又不出乱子的两全之策吗？ 　　要回答这些问题，必须认真考察“城乡建设用地增减挂钩”政策的制度背景及其约束条件，同时，也要客观分析地方政府为何对此如此热衷。在此基础上，再来探讨这一政策执行中为何会出现偏差，并探讨相应政策出路问题。 　　政策演变“一波三折” 　　“增减挂钩”政策最早见诸中央文件是2004年。该年9月底，国务院出台《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号文），该文件首次提出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。 　　2005年，国土资源部出台《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，并选取天津、浙江、江苏、安徽、山东五省（市）启动第一批试点。2006年4月，国土资源部发文批复，对五个试点地区的“增减挂钩”项目和周转指标予以确认。 　　此后，中央文件对这一政策的表述趋于谨慎，更多强调应当“规范”。2007年8月，国务院办公厅在《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》中指出：“一些地方借农民集体所有建设用地使用权流转、土地整理折抵和城乡建设用地增减挂钩等名义，擅自扩大建设用地的规模”。 　　对此，该文件明确，“城乡建设用地增减挂钩试点，必须严格控制在国家已经批准的试点范围内。试点必须符合土地利用总体规划、城市规划和乡（镇）村规划，必须确保城乡建设用地总量不增加，农用地和耕地面积不减少。不得以试点为名违背农民意愿大拆大建、强制搬迁，侵害农民权益。” 　　2008年，国务院把“规范城乡建设用地增减挂钩试点，控制集体建设用地使用权流转范围”列入当年工作要点。在这一背景下，国土资源部强化了对地方试点的统一指导。2008年6月27日，国土资源部出台《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（下称《管理办法》），明确了增减挂钩的目标、原则和具体操作办法，并明确提出，地方不经国土资源部同意，不得擅自推进“增减挂钩”试点。 　　尽管有上述严格要求，2009年后，“增减挂钩”在地方日渐升温，甚至出现借“增减挂钩”试点强推“农民集中居住”的案例，舆论对这一政策的争论也日趋白热化。2010年底，国务院终于发出“47号文”，对“增减挂钩”明确表态，要求“严格规范”，并要求各地自查自纠，并汇总上报有关情况。 　　政策初衷与制度安排 　　就笔者了解，国土资源部出台“增减挂钩”政策，旨在以此作为工具，化解中国城市化进程中的城乡建设用地“双扩”难题。 　　所谓城乡建设用地“双扩”，是指随着中国快速的城市化，农民大量进入城市，城市扩张占用大量土地的同时，农村建设用地规模不仅没有减少，反而继续