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立法程序法：立法科学化的法律保障 立法程序法：立法科学化的法律保障 刘宁书 在我国。立法程序没有专门的法律规定，而是零星地分别规定在宪法和全国人大、地方人大及国务院组织法中，挂一漏万，缺乏严密性和整体性，制定后的某些法律，法规缺乏应有的科学性。要改变这种情况，第一是要树立立法也要依法的观念，转变那种随意立法的陈旧意识；第二要制定一部《立法程序法》，为立法的科学化提供法律保障，使立法有据，立法有规，立法有效。 立法程序是国家权力机关制定宪法、法律、法规所应遵循的规范，该法是一个独立的基本法律，与选举法、组织法具有同等地位，仅次于宪法，它的重要性在于将立法纳入法制轨道，使之程序化，从根本上解决立法无法可依以及由此带来的随意立法、滥用立法权等一系列问题。 制定《立法程序法》是一项复杂的立法活动，首先要以科学化为大前提，注重其自身的严密性和内在的逻辑性，参考并借鉴国外有关的法律，同时兼顾我国立法实践中的一般程序。从内容上讲《立法程序法》一般应有三个方面的规定： 1．立法主体 宪法第58条、第62条、第89条、第100条和第116条对立法主体作了原则而明确的规定：全国人民代表大会及其常务委员会有修改宪法，制定法律以及解释宪法和法律的权力；国务院有制定行政法规，发布决定和命令的权力；省、直辖市的人民代表大会有制定地方性法规的权力，民族自治地方的人民代表大会有制定自治条例和单行条例的权力。可以看出，立法权限的归属十分明确，但由于从立法的意义上来说这样的规定还过于笼统，不可避免地存在一些问题： 第一个问题，各立法机关的立法权限划分 依照现有宪法及法律规定，宪法、法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例有其特定的法律效力。表面上看，各立法机关的立法权限是明确的，其实不然。除修改宪法和解释宪法权毫无疑义归属全国人大及其常务委员会外，其余的立法权限均不明确。首先，全国人大和全国人大常委会立法权限不明确，宪法规定全国人大有权制定基本法律，同时又规定全国人大常委会有权制定除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律，这是“基本法律”与“其他法律”含义不明，界限不清；其次，行政法规和法律的范围不明确，两者均具有全国性的效力，具体的范围界限没有区别，哪一类问题谁有立法权不明确；最后，地方性法规、自治条例和单行条例可以有什么内容不明确，现有三种说法，一是法律和行政法规尚未涉及的领域，二是“大法”（宪法、法律、行政法规）的范围内立“小法”，三是二者兼有。 上述问题的解决，会引起立法权限的混乱，根本谈不上科学立法。原则上要从立法涉及的领域大小及应具有的效力上划分立法权限。 第二个问题，全国人大常委会如何监督国务院、省、直辖市、自治区人大的立法活动 宪法第116条规定自治区人大制定的自治条例和单行条例须报全国人大常委会批准生效，第100条规定省、直辖市制定的地方性法规须报全国人大常委会备案，而第89条却没有规定国务院制定的行政法规、发布的决定和命令须有如上程序，显然三种立法的监督方式不同。联系到宪法第67条第7项、第8项关于要以撤销同宪法，法律相抵触的行政法规及同宪法、法律、行政法规相抵触的地方性法规和决议的规定，建议统一规定行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例都必须报全国人大常委会备案。这样，既可以避免自治条例和单行条例又要报全国人大常委会批准生效，又要在同立法、法律、行政法规相抵触的情况下被撤销的重复性规定，也可以避免行政法规因不须报全国人大常委会备案致全国人大常委会不能及时掌握其违法性并予撤销的弊端。 第三个问题，无立法权的地方政府、地方人大及部门越权“立法”怎么办 在人们逐渐认识到法律的重要性并要求大量立法的今天，有一种危险倾向值得注意，即无立法权的地方政府、地方人大及有关部门（尤以执法部门为突出）擅自“立法”的并非个别现象，大多以内部规定或座谈纪要的方式出现，也有公开以“法”的面貌出现的，这些所谓的“法律”与宪法、法律、行政法规根本不一致，却又要所在地区或所在部门贯彻执行，竟然还美其名曰与中央精神是一致的。应该说，此类“立法”危害极大，形式上是越权“立法”，实质上是扭曲了法律，阻碍了国家法律的正常实施，不同程度地侵犯了国家、集体和公民的利益。这个问题应如何解决？是否可以在《立法程序法》作这样的规定： 无立法权的地方政府、地方人大、行政部门及司法机关不得越权立法。任何公民和法人有权对这种违法行为提出控告，上一级人大及其常委会或国务院应分别宣布该“立法”为无效，同时指明其内容的违法性和结果的危害性。如此规定是法律监督的有机结合，可以起到惩戒的作用。 2．立法程序 单纯的立法程序包括议案、草案、讨论、通过、颁布五个阶段，这五个阶段均有各