公共支出范围分析与界定.PDFVIP

2002 年第 6 期 公共支出范围:分析与界定 刘尚希 (财政部科研所 　100036) 　　内容提要 :本文建立一个新的理论假设 :政府存在的天然合理性在于防范和化解公共 ( ) 风险 在不同历史条件下 ,其表现形式不同 ,并以此为逻辑起点 ,提出了两个基本观点 :一 是公共风险决定公共支出;二是公共支出的使命是防范和化解公共风险 。在此基础上 ,本 文构筑了界定公共支出范围的两种基本方法 ———风险归宿分析法和反向假设分析法 。 关键词 :公共支出　公共风险 一 、分析框架 引发我对公共支出范围这个问题进行思考的缘由不是书本 ,而是我国的现实经济生活 。改革 开放以来 ,尤其是进入上个世纪 90 年代以后 ,在我国的现实经济生活中 ,出现了一种非常奇特的现 ( ) 象 ,例如 :一方面 ,许多地方的公职人员 如公务员、教师等 工资不能及时发放 、9 年制义务教育得 不到足额的政府拨款 ;而另一方面 ,各级政府把不少资金用于一般企业的挖潜改造和亏损补贴 ,甚 ( ) ( ) 至新办起不少企业 公司 、宾馆 招待所 。面对这种现象 ,我国的学术界把它通俗地概括为财政 “缺位”和“越位”。在这种概括的背后实际上潜藏着这样一个问题 :公共支出范围是由什么来决定 的 ? 极端的观点是归结于政治 ,认为公共支出的配置是在作为经济学科分支的公共财政范围之外 决定的 ,公共支出的决策是政治性的 ,不属于理性的分析和讨论 。布坎南在分析传统财政原则时批 ( ) 判了这种观点 ,并认为这会大大地限制公共财政理论的有用性 布坎南 ,1991 中译本 。 实际上 ,这个问题至今没有解决好 。从政府与市场的关系出发来进行分析是一个有益的的观 察视角 。西方财政学中关于国家的职能 ,或者说政府对经济的干预 ,都是从这个视角进行分析得出 的结论 。亚当. 斯密最早对政府的职能做出了界定 ,认为政府有三项职能 :一是保护国家不受外来 侵略 ,二是保护社会社员不受任何其他人的侵害和压迫 ,建立公正的司法机关 ,三是必要的公共工 程建设 。公共支出范围由此决定 。至于政府的职能是由什么决定的 ,斯密并没有作进一步的阐述 , ( ) 而是运用“排除法”和经验观察直接得出。即假设 自由市场经济是天然合理的 具有公平与效率 , 在这个前提下 ,只有市场无法发挥作用的领域 ,才是政府活动的范围 ,也就是公共支出配置的范围。 所以,斯密以“市场能干的 ,政府就不要去干”为标准 ,判定政府应只是一个“守夜人”。如果市场不 存在失灵的领域 ,那么 ,按照斯密的逻辑 ,政府也没有存在的必要 。西方财政学后来的发展基本上 都没有离开斯密的这个逻辑 ,只是充实了一些新的内容 。这主要有两个方面 :一是福利经济学 。从 社会福利最大化的角度 ,承认自由市场经济不能达到帕累托效率 ,需要政府来干预 。这给政府职能 的决定提供进一步的规范性解释 ,即借此可以回答“政府应该干什么”以及公共支出应该配置到什 么范围。但注重规则和过程而不看重结果的布坎南对此表示强烈反对 ,认为“社会福利”是一个虚 幻的概念 ,不存在所谓的“社会福利函数”。因此 ,在布坎南撰写的《公共财政》一书中丝毫见不到福 ( ) 利经济学的影子 。二是公共产品 服务 理论 。这在古典经济学的早期就已经萌芽 ,后经威克塞尔 、 马斯格雷夫 、萨缪尔森等人的努力 ,公共产品理论才真正成型 。公共产品具有“非竞争性”和“非排 他性”两个特征 ,这决定了公共产品不可能由市场来生产和提供 ,这只能由政府