抽象行政行为的监督机制研究.docVIP

精品论文 参考文献 抽象行政行为的监督机制研究 回宝刚 回想 （黑龙江孟繁旭律师事务所　黑龙江 哈尔滨　150080） 中图分类号：D630.9文献标识码：A 抽象行政行为，即行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为。因现代宪政制度的共性，各国政府都将其视为行使行政职能不可或缺的手段。但随着“行政国家”、“全能政府”的出现，行政权力极度膨胀，危及其他国家权力及公民权利，“副作用越来越明显，以致于其有完全演变成一个社会毒瘤的趋势。”各国为了限制、防止这种副作用的产生，无不采取各种途径限制行政权，规范行政行为。因抽象行政行为在行使行政职能中的重要作用及其本身对行政相对人利益影响的广泛性，各国都将加大对抽象行政行为的监督作为实现这一目的的重要环节。 在我国,对抽象行政行为的监督机制还没有形成完善的模式,所以行政法学界的争论颇多，笔者愿以自己的努力与学界同仁一道为我国行政法的发展、完善尽绵薄之力。 一、我国对抽象行政行为监督的现状及其缺陷 在我国，对抽象行政行为的监督，是个渐进的过程，主要体现在立法的进程上。我国的宪法、行政诉讼法、行政复议法、立法法等法律规范都对其做出了规定。这些规范所确立的监督机制，从监督主体角度讲，分为权力机关的监督、行政机关的监督和司法机关的监督等几种情况。 （一）权力机关的一般监督 在我国，权力机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，根据宪法和组织法规定，政府是它的执行机关，它的常设机构（人民代表大会常务委员会）有权对政府其部门做出的行政行为进行法律监督，体现在抽象行政行为上，主要有二：行政法规报全国人民代表大会常务委员会备案，人民代表大会常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；地方政府规章应当报本级人民代表大会常务委员会备案；较大的市的人民政府制定的规章应当报省、自治区的人民代表大会常务委员会备案，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令　。 根据我国的政治制度，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是权力机关，它的常设机构对行政机关的监督是宪政制度的必然要求，而从国家机关的运行机制及机理来讲，它虽是不可缺少的，却又是没有效率的。首先，抽象行政行为数量之巨、涉及领域之广，令权力机关无力全面审查。在我国，抽象行政行为包括：（1）国务院的行政法规；（2）国务院制定的除行政法规以外的具有普遍约束力的决定、命令；（3）国务院各部门的规章；（4）国务院各部门规章以外的具有普遍约束力的决定、命令；（5）有规章制定权的地方政府的规章；（6）有规章制定权的地方政府规章以外的具有普遍约束力的决定、命令；（7）其他地方各级人民政府的具有普遍约束力的决定、命令。即使一个专门的机构来对其进行监督，尚显吃力，更何况各级人民代表大会常务委员会作为权力机关的常设机构，承担着繁重立法及其他日常工作，无力对所有抽象行政行为是否与宪法和法律的意图相背离做出判断。其次，权力机关的监督没有源动力。我们不怀疑各级人民代表大会常务委员会工作人员的工作热情与能力，但从监督的运行机理来看，权力机关的监督没有源动力，依据我国法律，全国人民代表大会常务委员会它需要“一府两院”、中央军委和省级地方对违法行政法规提出审查要求或者其他国家机关、社会团体、企事业组织和公民提出审查的建议，其他权力机关同样存在这样的问题。也就是说，权力机关的监督需要一个起点。这决定了其对抽象行政行为的监督只能是被动的。再次，虽然我国的宪法、相关组织法和立法法都对权力机关的监督做了规定，但对监督程序规定过少，无章可循，在实践中很难做到有效监督。建国以来，没有一部行政法规或者规章因违反法律而被人民代表大会常务委员会撤销。 （二）行政机关的自我监督 行政机关的自我监督是行政机关系统内部的监督。其主要包括：（1）国务院有权改变或者撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的规章、命令、指示和决定；县以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；（2）备案审查。部门规章和地方政府规章报国务院备案；较大的市的人民政府制定的规章应当报省、自治区人民政府备案，国务院、地方政府通过备案审查可以发现规章中存在的不当或者违法问题，从而加以纠正；（3）行政法规清理。为保证行政法规适应不断变化的行政职能的需求，各级行政机关定期对已经生效的规范性文件进行清理，在清理过程中可以发现抽象行政行为存在的问题并予以解决。（4）行政复议。我国行政复议法规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行