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规 范 性 文 件 解 析 颜 鹏 前言 规范性文件，俗称“红头文件”，是各级行政机关贯彻执行法律、法规和规章，依法行使各项行政管理职能的重要依据，也是各级行政机关指导人们社会活动的重要行为规范。制定规范性文件，是各级政府和部门管理经济、社会事务的重要手段之一，其合法与否、制定质量的高低，直接体现了行政机关依法行政的能力和水平，直接关系到依法行政、建设法治政府的目标能否实现，直接关系到政府机关的形象和人民群众的切身利益。国务院对建立健全规范性文件制定程序非常重视。温家宝总理在2010年8月召开的全国依法行政工作会议上，要求各级行政机关要“按照法定权限及程序立法和出台规范性文件”；明确要求，要“健全规范性文件制定程序”，“地方各级行政机关和国务院各部门要严格依法制定规范性文件”。 典型案例 1、冒烟费 2003年6月23日中央电视台《焦点访谈》报道，吉林省珲春市一些城乡环境管理局的执法人员，只要看见进城的用车或拖拉机就截住，就要求农民交“公益费”，农民谷称“冒烟费”。收费依据是1994年吉林省政府的一份规范性文件，但这份文件并没有明确规定这项“公益费”。一项没有依据的收费持续了10年，农民在“要么乖乖交钱，要么车别上路”之间，做着痛苦抉择。 2、馒头办 1998年，河南省郑州市加强对馒头市场的管理，发布“红头文件”——《馒头生产销售暂行管理办法》，市、区两级据此成立了“馒头生产管理办公室”，共有6个，其中1个市馒头办，5个区馒头办，负责监管并对馒头企业颁发生产许可证。由于两级“馒头办”为争夺办证权、处罚权打成一团，最终在2001年酿成了轰动全国的“馒头风波”。 规范性文件在制定过程中存在种种问题： 一是制定主体较为随意，缺乏应有的规范性和严谨性。 如有的机关内设机构以自己名义制定规范性文件；一些不具有行政管理职能的事业单位和社会团体、行业协会在没有行政机关委托的情况下，以自己名义随意制定涉及行政管理方面的规范性文件。 二是制定程序较为随意。 有的行政机关没有根据实际情况制定规范性文件以及规划和计划，往往根据某领导的一个批示甚至一句话、一次大会发言，便出台一个文件；有的对重要文件没有经过扎实调查研究、充分论证协调，不经过广泛听取意见、集体讨论决定，也没有经过本部门的法制机构审查把关，而是由业务部门起草好后直接送领导审批后便发布。缺乏应有的程序规则予以制约，实践中往往导致一些行政执法争议的发生，一些规范性文件刚一出台就因违法而不能执行或者被撤销。 三是内容违法。 有的与上位法或上级规范性文件不一致，有的受利益（部门利益或者行业利益）驱动，不顾法定权限和分工，随意扩张本地区、本部门的权限；违法征收财物、摊派费用，创设收费权、处罚权、许可权；推卸法定责任和义务；更缺少指导服务性条款。导致政出多门、政令不一、各行其是，出现“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”的倾向，政府管理失去有效控制，损害了国家法制的统一性和权威性，损害了人民群众的合法权益。 下面将系统的对规范性文件进行解析。 一、规范性文件概念 广义： “规范性文件”这个概念，最早提出是在1989年公布的《行政诉讼法》中，但那时的内涵和我们现在说的并不一样。《行政诉讼法》使用的规范性文件这个概念，包括法律、法规、规章和其他规范性文件，是一个广义上的概念。 狭义: 实践中，我们为了更好地界定法律法规的效力等级，逐渐从狭义上来认识规范性文件，一般统称法律、行政法规、规章以外的其他具有普遍约束力的行政决定、命令为规范性文件。现在法学界和社会上也都接受了这一说法。我们这里所称的规范性文件就是一种狭义的理解，是指在法律、行政法规地方性法规、部门规章、地方政府规章之外，行政机关在法定职权范围内，按照法定程序制定并公开发布的，对公民、法人和其他组织具有普遍约束力，可以反复适用的规定、办法、规则等行政公文。 二、规范性文件的特征 （一）规范性文件的制定主体是行政机关。 在我国现行法律、法规中对于规范性文件的制定主体有着明确规定。《宪法》第一百零七条规定；“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，……发布决定和命令……”《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（一）……规定行政措施，发布决定和命令……（三）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的决定、命令；”第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权（一）……发布决定和命令：”从以上的宪法、法律规定可以看出，行政机关都有规范性文件的制定权，县级以上各级人民政府及工作部门可以规定行政措施，发布决定、命令。乡镇人民政府可以发布决定和命令，但在实践中，乡镇人民政府主要以执行法律、法规、规章和上级规范性文件为主。 （二）制定规范性文件应当