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轨道交通实施PPP需要关注的问题 史立新 国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所市场体系室 X 关注成功！ 加关注后您将方便地在 我的关注中得到本文献的被引频次变化的通知！ 新浪微博 腾讯微博 人人网 开心网 豆瓣网 网易微博 摘????要： 针对城市轨道交通采用PPP运作模式, 以北京地铁4号线为典型案例, 就轨道交通实施PPP进行论述。重点对轨道交通PPP的运作框架选择、融资与治理结构、风险与分担机制、激励与约束问题进行深入分析和探讨。 关键词： 轨道交通; PPP; BOT; 投融资; 1 正确看待PPP 无论哪个领域实施PPP, 首先都要正本清源。PPP的本质是在公共服务领域构建一种政府与社会资本的合作关系。实施PPP的项目原则上应属于政府投资范围, 主要是盈利性较差的非经营性项目, 第一个“P” (Public, 政府) 是项目发起人。有PPP之前, 政府对这些项目是亲力亲为, 后来感到“力不从心、为而低效”, 促使其改变这种理念, 要借助外力也就是第二个“P” (Private, 社会) 来解决能力和效率问题。就公共服务而言, 政府可借助社会力量, 但却不能因此消除其作为提供者的责任, 必须寻求合作, 这就要在运作层面解决第三个“P” (Partnership) 的落地问题, 即运作框架。所以, PPP首先是相对于政府“亲力亲为”提供公共服务的理念创新, 目的是解决能力不足和效率低下问题;而要把这种理念落到实处, 关键是在实施层面设计好项目的运作框架。 PPP是舶来品, 至今有30多年的历史, 20世纪90年代广西来宾B电厂就是一个典型案例。国外PPP基本上都在项目层面“就事论事”, 可能只有我国将其提升到战略层面, 因此被赋予了一些特殊功能。2014年至今, 国家发展和改革委员会、财政部等部门出台了40余份关于PPP的文件, 各地也出台了很多地方性政策, 国务院法制办公室正在牵头制定有关PPP的立法文件。这些无疑有助于改善PPP运作的宏观大环境, 但也容易出现“大水漫灌”带来的一些问题, 特别是国务院43号文之后有许多项目按过去模式难以运作, 都要靠PPP推进。2014—2016年, 已公示社会资本方为中标人的PPP项目1 775个, 总投资3.0万亿元, 其中2016年1 401个, 总投资2.4万亿元。轨道交通 (不含大铁) 2016年至少有26个PPP项目落地, 尽管个数不多, 但单体项目投资大, 总投资约4 500亿元, 在PPP大盘子中占据重要地位。此外, 2016年中国国际工程咨询公司 (简称中咨公司) 承担了联合国的城市轨道交通PPP国际标准制定工作, 这是我国第一个主导制定的PPP国际标准, 也从另一个侧面反映了轨道交通在PPP中的重要角色。 具体到项目层面, PPP是政府与社会资本做生意, 这种生意更重要的是保持长期合作关系的问题, 且双方关注点、诉求等又不太一样, 必须通过一个好的合作框架充分合理地体现“利益共享、风险分担”原则。真要做到这一点, 还需下一番功夫, 不仅要在共赢的基础上搭好合作关系的架子, 还要识别风险、找准激励方向, 设计好可以量化的操作机制。广西来宾B电厂项目中, 政府在很多方面作了承诺, 分担了更多风险, 抬高了履约成本;在已经完成的案例中, 有很多成功做法, 但也有一些试错经验, 后者更应引起高度重视。 2 轨道交通PPP运作框架选择 让PPP理念落地的运作框架多不胜数, 还在不停创新, 但都不能脱离项目特点。轨道交通项目的主要特点包括: (1) 轨道交通是地方事权, 第一个“P”是所在城市的地方政府。 (2) 投资大。平均每公里的建设成本约7亿元, 2016年轨道交通PPP项目单体投资约175亿元。 (3) 经济强度低。面向大众提供基本交通服务, 公益性强, 使用者支付的价款普遍由政府严格管制且对完全成本覆盖率低, 需要较多的政府补贴。一定程度上说, 轨道交通对公众是基本品, 而对财政则像是奢侈品。 (4) 生命周期长, 是典型的“百年大计”工程。要统筹远近目标, 既要解决近期融资建设问题, 也要把降低全生命周期成本摆在突出位置。 (5) 专业性强。相对而言, 我国轨道交通建设上产能优质明显, 引入高水平运营商对PPP项目成功运作至关重要。 针对这些特点, 轨道交通PPP项目普遍采用特许经营方式, 国内外都是如此。基本运作模式为BOT和TOT。当然, 实践中可能会根据项目实际情况进行改良和创新, 但都没有脱离BOT、TOT的内在特质。北京地铁4号线 (简称4号线) 模式就是在BOT基础上的一种创新。实际上, TOT模式也是轨道交通PPP项目的重要选项, 但鉴于目前绝大多数轨道交通PPP项目都存在建设期融资问题, 借鉴4号线案例, 着重探讨基