从土地整理转型到社会转型--农村土地整理转型的政治经济学分析.pdf

2014年第 6期 福 建 行 政 学 院 学 报 No．6．2O14 (总第 148期) JournalofFujianAdministrationInstitute (GeneralNo．148) 从土地整理转型到社会转型 农村土地整理转型的政治经济学分析 杨建云 (郑州航空工业管理学院 经贸学院，河南 郑州 450015) 摘 要 ：土地问题是 中国的核心 问题 。土地整理转型是 中国社会治理机制转型的缩影 。1949～ 1966年 ，高度行政集权下，地方政府是 中央政府权力的延伸 。1978～1998年在行政放权 的基础上 ，地方 政府和农 民成为有独立经济 目标的个体 。1999至今 ，在新 《土地管理法》约束和 中央政府主导下，中央 政府 、地方政府 、农 民三方的互动增多 。土地整理 中，中央政府 、地方政府和农 民关系的转型基本反映 了 中国治理机制的转型过程 ，而中国治理机制转型必然伴随着经济结构转换、经济机制转轨、利益调整和 观念转变 ，这恰恰是社会转型的关键因子 。因此 ，土地整理成为社会转型的风 向标 。但 目前 中央政府 、 地方政府 、农 民之间的关系有待于进一步顺 畅化。 关键词 ：土地整理 ；行政分权 ；社会治理机制 ；社会转型 中图分类号 ：F323．211 文献标识码 ：A 文章编号 ：1674—3199(2O14)06—0078—07 建国后我国的土地整理经历了中央控制、政府主导、多元参与的发展历程 ，期间最为明显的转变应该 是中央政府、地方政府、农 民三方关系的转变。土地整理行为作为一项涉及国家粮食安全的公共性事务 ， 其中的土地问题与地方政府 、农民利益有着直接关系 ，因此 ，该事务 中的三方关系可以透视 出中央政府 、 地方政府职能的转变趋势 ，进而可 以判断我 国社会治理方式的转变 。 一 、 农村土地整理实践的发展历程 (一)土地制度本身含有土地整理的涵义 土地开发整理实践在中国自古有之。周王朝时期 的井 田制开渠修路、分 田成井字形 ，外围八块为私 田，中间一块为公 田，庶 民以上交贡赋和八家庶 民共 同耕作隶属贵族的公田为代价 ，定期在一定范围内平 均分配土地的耕作权 、获取农作物产品。春秋时代 ，铁具 的产生大大提升了生产效率 ，诸侯国大量启用和 开垦井 田外荒地，至商鞅开阡陌、废井 田，生产工具的改进和技术水平 的提高使井 田制被淘汰出历史舞 收稿 日期 ：2O14～ 10—22 基金项 目：河南省教育厅科学技 术研 究重点项 目(14B790004)；河南省政府 决策研 究招标课题 (2014179)；教 育部人 文社会科 学基金项 目 (09YJA790187)；河南省哲学社会科 学规划项 目(2013BJJO42) 作者简介 ：杨建云 (I978一)，女 ，河北 高阳人 ，郑州航空工业管理学院经贸学院讲 师。 · 78 · 台 。西汉初期 ，经济凋敝，土地荒废 ，政府在边境组织流 民或者罪人屯垦开 田。三 国时期 、唐贞观和开元 年问有过军队屯 田戍边。招募 民众屯 田往往是因为战后 民生凋敝，屯 田戍边则是因为边境不稳。均 田制 繁盛于北魏到唐朝中期 ，遵循 “按人 口分配土地 ，不得买卖 、荒弃”的原则 ，将人 口与土地绑定 ，促进土地复 垦开发 ，避免人 口的迁徙 ，一般与战后人El大量死亡迁徙背景有关 。[]由上可 以看出，中国古代 的土地整 理受到土地制度 、生产力发展水平 、社会稳定程度的影响，经济社会稳定、生产力水平发展有利于土地开 垦 ，战争使得民生凋敝 ，战后屯田、均 田有利于经济迅速复苏 。同时土地整理实践本身和土地制度合为一 体 ，无法分割，井 田、屯田、均 田既是土地制度又包含土地整理的涵义 。 (二)土地整理实践体现 了农村土地从农民所有到集体所有的变革 ：1949～1966年 伴随 1949年中华人 民共和国的成立 ，新中国的土地整理也拉开序幕 。1949年政治协商会议上通过 的 《共同纲领》中确定 了 “有计划地移民开荒”的土地整理对策