欧盟监管影响评估框架的评析.pdfVIP

欧盟监管影响评估框架的评析 国际经济评论2006 年第 5-6 期 欧盟监管影响评估框架的评析 席涛 曲哲 欧盟委员会的“影响评估指引”引起了世界的广泛关注。2006 年 3 月 15 日，欧盟委员 会公布了最新版本的 “影响评估指引”（Impact Assessment Guidelines, SEC (2005)791, with 15 March 2006 update ），宗旨是为欧盟在界定政府与市场的关系上，提供一个监管政策制定的 制度性框架，促使欧盟监管政策从议案的提出、讨论、通过到执行和检查，更为规范、协调 和有效，提高欧盟的国际竞争力。一个统一的监管影响评估指引，在多大范围内和多高程度 上，能够得到成员国的理解和执行？本文首先简要介绍“影响评估指引”的发展轨迹，重点 评析“影响评估指引”框架的核心概念和构成要素，最后提出几点意见。 一、监管影响评估指引的发展轨迹 欧盟统一监管影响评估的提出。欧盟委员会在 2001 年持续发展战略（COM (2001)264 final ）中提出， 为了实现里斯本战略的“以知识为基础的、世界上最有竞争力的经济体” 远景蓝图，为了提高驾驭欧盟市场监管的能力，改善监管的质量，将提供一个行动计划，所 有涉及政府与市场的重要的立法、条例、规章、指令等等议案，都要进行对经济的、社会的、 环境的潜在影响的评估，分析其成本和收益或者成本有效性，包括直接和间接的影响，积极 和消极的影响，欧盟内部和外部的影响。判断监管影响评估的标准是，提高社会的净福利。 统一的监管影响评估的出台。2002 年，欧盟委员会发布了第一个统一的“影响评估” 的框架性文件，以及附录“影响评估指引和手册——如何实施影响评估”（COM (2002) 276 final ）。为配合落实该文件，同时发布了“行动计划——改善监管环境”（COM (2002) 278 final ）。这个统一规范的框架性文件整合和替代了以前所有单一的、部门的、分散的监管影 响评估，如有关企业影响评估、健康影响评估、环境影响评估等等。欧盟统一的监管影响评 估框架，为成员国制定监管规则，规定了统一的原则、程序和方法；为成员国判断市场失灵 和监管失灵，提供了一致性判断标准。科学地制定监管规则，基于规则的监管，对于改善政 府与市场之间的关系，提高监管质量，用市场方法监管市场，维护欧盟统一大市场的健康运 1 欧盟监管影响评估框架的评析 国际经济评论2006 年第 5-6 期 行，提供了制度上的保障。由于是欧盟第一个统一的监管性框架，它更多地借鉴和参考了美 国和 OECD 有关监管原则、程序和方法，无论是在程序性规定还是实体性约束方面，都显 得过于原则，操作性不够，降低了执行统一的监管影响评估的效力。 评估和完善统一的监管影响评估框架。在 2002 年统一监管影响评估实施 3 年后，2005 年欧盟委员会对成员国落实情况进行了一次系统的检查，并向欧盟理事会和欧盟议会提交了 报告：“为欧盟的增长和就业机会实施更好的监管”（COM (2005) 97 final ）。报告重申，推动 里斯本战略的实现重点在刺激经济增长和扩大就业机会，同时需要成员国加强合作，加快推 进结构改革。欧盟更好的监管政策的目标是，提高监管的质量，更好的设计监管规则，突出 强调了三个重要因素：在欧盟的层次上促进更好的监管的设计和执行的工具，尤其是监管影 响评估；欧盟成员国应该确保更好的监管原则的执行；加强监管之间的沟通和合作，包括欧 盟和成员国之间、各个成员国之间以及成员国和他们的地区之间。欧盟委员会认为，建构一 个更好的监管框架是促进竞争的关键，需要进一步修订和完善 2002 年监管影响评估的框架。 在以刺激经济增长和扩大就业机会，改善竞争环境的共识下，欧盟委员会系统修订了 2002 年“影响评估”的框架性文件，公布了 2005 年“影响评估指引”（SEC (2005)791），后 经进一步征求意见、讨论和修订，形成了 2006 年 3