经济开发区热的制度解释研究.pdfVIP

深化农村改革 “经济开发区热的制度解释 洪凯江华张亚飞 (华南农业大学经济管理学院，广东广州 510642) 摘要l本文旨在回顾改革开放以来中国在“经济开发区热”演进的基础上，从税收财政制度、城 市建设维护资金筹集制度、行政区划及行政管理权制度等角度来深入分析其中的制度原因，最后，提 出治理这一现象的基本思路。 关键词：发区制度公共政策 引 言 “开发区①热”现象始于20世纪80年代初。在四个经济特区巨大成功的启发下，自1984年起， 中国开始在沿海地区设立经济技术开发区，先后开放了天津、青岛、大连等14个沿海城市，1984年 9～12月，大连、秦皇岛、烟台、青岛、宁波、广州、湛江、天津、连云港、南通等10个经济技术 开发区相继获国务院批准建立，截至2001年底我国已经正式批准设立49个国家级经济技术开发区， 加上实行经济技术开发区政策的苏州工业园区、上海金桥出口加工区、宁波大榭经济技术开发区、厦 门海沧投资区、海南洋浦开发区，我国经国务院批准的经济技术开发区共54个，另外还设立了北京 中关村、深圳高新区等53个国家高新技术开发区，上海外高桥等13个保税区，丹东、东兴等14个 边境经济合作区，大连金石滩、广州南湖等11个国家旅游度假区。除了国家级经济技术开发区外， 各类省级市级等地方政府设立的开发区更是数不胜数。截至2003年底，全国原共有各类开发区6015 个，规划面积3．54万平方公里。 20多年来中国经济的腾飞离不开开发区的贡献。国家级经济技术开发区在对外开放、吸引外资、 引入技术方面，发挥了巨大作用，成为中国引进外来资金和先进技术的最重要地区。根据商务部外资 司今年公布的有关资料显示，2003年国内生产总值全国同比增幅为9．10％，而同期全国54个国家级 44．71％，而5个其他国家级工业园区同比增幅达42．96％。据有关数据显示，全国国家级经济技术 开发区总面积达到400～500平方公里，约占我国国土面积的十万分之四五，而国内生产总值达到全 国GDP的3％。 尽管各类开发区的建设与发展有力地促进了中国经济的发展，但其中盲目圈地、开而不发、浪费 宝贵土地资源的现象也愈发严重。截至2003年底全国各类开发区共有6015个，占用土地面积超过现 有城市面积，而其中近三分之二的开发区是由省级以下政府批准建立的。如南方某个省会城市下辖的 一个区，全部行政区总面积的49％都纳入了开发区范围。那些随意设立、过多过滥的开发区，既招 不来投资项目，不能有效盘活使用土地，又不建设不种植，造成了撂荒。更为严重的是，在错误预期 下，各类开发区的基础设施投资和房地产投资规模大大超过实际需求，直接导致宏观经济过热和金融 风险增大。因此，中央政府采取了一系列清理开发区、清理土地批组、清理房地产贷款的断然措施。 农村区域经济与可持续』|生发展研究囝蟹豳 由于各类开发区投资的主体是银行信贷投资，在资金供给突然收缩的情况下，烂尾工程大量出现，银 行不良资产就此大量产生，根据周小川(2000)的分析：中国银行业的不良资产大约有三分之一来自 1992--1994年前后的房地产泡沫。 有鉴于此，国土资源部在2003年采取了严厉措施整顿土地市场秩序，取得了明显的成果：到 2003年底，各地已停止审批设立新的开发区和开发区扩区，原有各类开发区6015个已撤销3763；各 地发现土地违法行为17．8万件，立案查处12．7万件，结案12．4万件，罚没款12．2亿元，收回土地 面积5878．4公顷；有925人被依法给予党纪政纪处分，132人被依法追究刑事责任。 20年来，“开发区热”虽几经整治，却“长存常新”，引起了官学两界的研究者的广泛兴趣。多 数学者认为“开发区热”的根本原因在于中国工业化和城市化进程的加快对城市用地规模扩张的压力 (国家计委宏观院国土地区所课题组，2001)。另有学者从我国城市建设用地结构调整的角度出发，认 为城市商业、住宅、道路用地不足，导致开发区作为一种补偿的措施(社科院财贸所、纽约公共管理 研究所，1992；杨继瑞，1994)。有人从地下经济学、法经济学、博弈论、交易费用理论的角度，初 步分析了税制、财政制度以及预期变化对开发区建设的影响(洪凯，1997)，(一种更为流行的看法是 政府问