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集体土地产权流转制度建设的若干现实问题 南京市国土资源局王世平 摘要： 集体土地产权违法流转，与集体土地产权主体的法律地位未能得以确认、经济地位 未能得到保障有着密切的关系。建立规范的集体土地产权流转制度，应按照市场经济的要求 确认集体土地所有权主体的法律地位，按马克思地租理论确认农民集体土地产权的价值。 关键词： 集体土地产权流转产权主体土地登记土地价值 我国农村集体土地产权制度，经历了多个历史阶段的变化，《土地管理法》虽对所有权 归属作了原则规定，但如何将集体土地产权落实为具体的农民集体，如何从经济利益上保 证农民集体的法律地位，国家法律规定与具体的实践，尚有一段距离。正当专家、学者为 当前如何确定集体土地所有权主体绞尽脑汁之际，相当数量的农村集体土地产权，正以各 种合法或不合法的手段进入土地产权市场。如何看待这一现象，如何建立规范的集体土 地产权流转市场，本文在此提出一孔之间，希望有益于农村集体土地产权流转的管理工作。 一、集体土地产权流转中的现实问题 集体土地产权流转，包括集体所有土地转为国有土地、农民集体之间的土地使用权流 转两类，后者又分为集体土地建设用地使用权流转、农业用地使用权流转，以及农业用地 转为建设用地的使用权流转。当前，建立规范的集体土地产权市场，必须深刻认识我国集 体土地产权市场中存在的以下几个方面的现实问题。 (一)集体土地产权流转违背法律的现象较普遍 关于集体土地使用权流转，《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地使用权不得出 让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的 企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”，可以看出，法律对集体 土地产权流转的规定包括三个方面：其一，国家限制农民集体将其使用权转让用于非农业 建设。无论是农业用地，还是农业建设用地，集体土地使用权不得非法转让用于非农业建 设。其二，国家允许农业建设用地、农业用地，在不转为非农业建设用地的前提下，依法进 行转让。其三，合法取得的集体土地建设用地使用权，因破产、兼并等原因导致流转的情形。 事实上，当前各地集体土地流转中，不仅有农业用地的流转，也存在不少非农业建设 用地的流转，特别是在经济发达地区和城郊结合部地带，集体土地流转尤为活跃。农民集 体已经有一定数量的土地使用权地进入了地下土地产权市场，通过联营、股份制、出售、出 第四部分土地权籍管理 集体土地产权流转制度建设的若干现实问题 租等各种方式转让集体土地使用权，目前基本处于无序的流转状态。 要改变目前农村集体土地产权流转现状，笔者认为，若仅仅简单地以清理违法用地的 办法来规范流转行为，难以治标，应该从现行制度上寻找违法流转的根本原因，在此基础 上，探索集体土地产权市场的规则。 (二)集体土地产权人的土地权利得不到保障，利益牺牲巨大 国家征用农民集体土地，所给予的土地补偿，仅仅以不降低农民的现有生活水平作为 补偿的数量标准，而不是按照土地本身的价值给予补偿。不仅如此，由于我国现行法律制 度，并没有真正明确农民集体土地的产权主体，现实中以行政手段替代产权人行使土地权 利的现象比较普遍，致使产权人的利益未能得到应有的体现，有限的土地补偿费难以完全 落实到农民集体。国家一方面在口头上承认农民集体的法律地位，而在实践上，却由于种 种考虑，并未赋予农民集体真正的平等资格，显然，农民集体的经济利益，在土地所有权转 移过程中，牺牲是巨大的。 当前，农民集体土地产权主体资格并未在社会经济生活中得到充分的体现，农民集体 当然不会满足于目前的状况，必然要通过各种途径，无论是合法的还是非法的，将集体土 地使用权推向流转市场，从实践上享有真正的集体土地产权主体的权益，显然，这就是我 国存在大量集体土地使用权违法转让的最主要原因。 (三)土地产权多头分管，影响了土地产权市场的建立 国家规定集体土地承包经营权三十年不变，土地承包经营权的物权特性已经十分明 显，保护农民的利益，必须通过土地登记，以法律手段确认农民的土地产权，土地产权理应 由土地部门统一管理。 但我国法律又规定，农民集体所有的土地，依法属于村农民集体、村内两个以上的农 民集体经济组织的农民集体、乡(镇)农民集体所有，农民集体土地由县级以上人民政府登 记造册，核发证书，确认所有权；本集体经济组织成员承包的农