“费改税”的难点及其对策分析.doc

“费改税”的难点及其对策分析 费改税的难点 及其对策分析 李峰罗旋 (中国人民大学国民经济管理系.北京100872) 摘要费改税涉及面广,其改革必然对财政资金,市场经济运行,税收制度体系,税 收征收成本等方面产生不同程度的影响,这是政府费改税中面临的主要难题.本文从税费基 础理论入手,揭示了费改税中存在的难题并深刻剖析了其产生的原因,进而在此基础之上依 据市场经济发展的要求,借鉴国外经验,不仅提出了解决我国费改税中难题的基本原则,还 进一步从理论和实践上探讨了解决这些难题的思路与对策. 关键词费改税;税收制度;政府收费 税费改革是国家适应市场经济发展要求,整顿政府 及其部门收费活动,使政府以规范的税收,收费形式参与 社会产品分配的一项重大改革.税费改革涉及面广,财税 理论界,实务界见仁见智的许多主张见于报端并逐步付诸 实践.然而政府税费改革毕竟是项复杂的系统工程,改革 能否成功关键在于能否正视并解决改革中的各种难题. 一 ,囊政税中存在的难点 I一)费改税的税收征管基础和税制条件问题 首先,要考虑能否对费改税后的项目进行有效 的监管.政府部门凭借其行政权力进行收费,使得收费的 强制性增强,这样费改税后可能会出现征管难的问 题.其次,费改税会导致征税成本的增加.税费改革 后新增加的税种多为地方税,而地方税中绝大部分税源较 小,而过小的税源不应纳入征税范围,因为这样会导致征 管难度大,税源成本高,不符合税务行政效率原则要求. 再次,费改税可能会使税制复杂化.一方面,收费往 往具有灵活性,若将这些收费改为税收,在税制中必定会 存在一些特殊征收条款;另外一方面,大部分收费与现行 税种还无法对号入座,需要开征新税,这些都将会使 我国税制复杂化,违背市场经济要求的简化,规范税制的 发展趋势. (二)费改税后的收入保障问题 费改税后税收收入不一定会大幅度增长.甚至 会减少.正如上文所分析,税务部门很难对费改税后 的项目进行有效监管,而且较小税源也不适合纳入税源, 这都增加了税收征收的困难性,更别提增收了.另外,收 税与税费在征收手段和方式,收入来源,征收条件,征收 的利益机制等等方面是不一致的,而且费代表的是部门的 利益,税则代表的是政府的利益.因此收费有具体行政部 门特殊利益保障机制,而收税的部门则没有这种保障.若 将收费改为税收,部分收费项目原本在地方部门利益驱使 下所形成的特殊收入保障机制丧失,征税收入规模难 以达到收费时的原有规模. (三)费改税后的资金分配使用问题 首先,要分析费改税后财政收入能否满足各个 部门支出的需要.目前,各政府部门的收费大多是采用自 收自支,专款专用的管理办法,费改税的目的就是要 把这些资金全部纳入预算,由财政部门统一征收,统一管 , 理.但是由于上文提到的特殊利益保障机制丧失,财政部 门的统一集中管理很难满足原先政府各个部门的支出需 要,这必定会降低政府部门提供公共产品和服务的数量和 质量,使人员的日常生产,生活受到影响.其次,要考虑 费改税后税收在各个地区的分配.在地区与地区的关 系中,存在着大量相互使用对方设施的情况.例如,A省 的汽车使用B省的公路,并向B省缴纳过路过桥费,但若 统一征收燃油税后,则该受益如何在A,B省之间进行分 配则就成了问题.地区之间利益的分配会影响到地方公共 设施提供和维护的积极性.另外,中央与地方也存在着利 益分配问题,中央与地方的税收分成比例也同样影响到地 方的积极性. (四)费改税后对市场主体经济行为的影响问 题 从受益对等角度分析,交费具有付费与受益的对等 性,某些公共资源的使用政府实行收费制度,由于收费具 有准入的功能,则可以避免公共资源,公共设施的过度使 用.但若政府将此类使用费改为税收征收,由于税收与受 益的不对等性,则可能会使市场经济主体过度使用此类公 共资源而影响市场经济均衡稳定的发展. (五)关于税收立法权问题 我国的税收立法权高度集中在中央,因此一些全国 统一征收的收费项目可以直接改为税收,但是对一些地方 性收费改为征税,则比较难办.我国幅员辽阔,各地的自 然,经济,风土人情等条件差异较大,收费的项目也不尽 相同,甚至许多地方性的收费都是一些具有地方特色的收 费,统一由中央立法非常不现实.与此同时,我国地方政 府还没有税收立法权,从法律角度来说这些具有地方特色 的收费改为税收是不可行的.另外一方面,若赋予地方立 法权,由于受到地方人力资源,经济发展状况等的制约, 加之地方立法机构对政府行为的约束力往往不够,会使得 地方政府不能科学合理有效地利用税收立法权.这就陷入 _厂一个两难境地,是否将税收立法权下放给地方,还有待 进一步探索. 尽管费改税中存在诸多难题,但政府不能噎 废食.乱收费,滥收费所导致的政治.经济问题已严重影 响市场经济的良性运行,但只要政府采