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试从政企关系角度探寻国有 森工企业的改革趋势 郗婷婷 (东北林业大学经济管理学院，哈尔滨，150040) 摘要：国有森工企业改革与国有林区特有的政企关系密不可分。政企关系问题一直是国有林区改 革的熬点问题，成为毒l约国有捧区微观主体毒l度变迁的关键所在。本文指出了国有林区政企舍一的状 况和问题，从较为理性的角度分析了国有林区政企分离的难点所在，并在结合集团利益理论及路径依 赖理论的基础上，对于如何理顺国有林区政企关系、探寻国有森工企业改革趋势等问题提出了自己的 思考。 关键词：国有森工企业；政企关系；路径选择 国有林区政企状况及问题 有人形象地将国有森工企业比喻成“四不像”。它既不是真正意义上的企业，也不是真 正意义上的政府，但却比企业或政府的权力大。国有森工企业与其他国有企业一样，产生于 传统的计划经济体制下，政府与企业的关系是适应推行重工业优先发展战略的需要的。在高 度集中的计划经济体制下形成的政府对企业的行政管理体系一直延续至今，并成为制约国有 林区发展、森工企业改革的重要因素。从制度经济学的角度分析，国有林区现存体制存在的 政企合一、高度集权、森林资源权属不清、缺乏激励和约束等问题是阻碍制度变迁的症结所 在。政府在某种程度上说像是一个企业，而企业又承担着政府的社会职能。 1．1政府行为企业化 国有林区的政府拥有着对森工企业直接管理的权利。政府对森工企业行使国有资产所有 权管理者职能，依此形成了政府与森工企业间的所有者与经营者的关系。目前，各林业局的 年采伐限额、生产任务都直接由上级政府管理部门下达。政府直接参与企业的经营管理活 动，政府主管部门直接参与企业主要领导的升迁任免，森工企业丧失了作为经济主体的独立 性。在伊春这样典型的政企合一的地区的几次调研，各林业局的产业发展、改革规划更是直 接由政府制定，并直接受到上级政府主管部门(依春市政府)的制约。此外，政府对森工 企业的管理还体现在资金的扶持上。以黑龙江省为例，目前严重亏损的森工企业大约有20 家，然而虽惨淡经营但无一破产，甚至会得到银行贷款，这无疑与政府的补贴与大力扶植有 直接的关系。由此可见，国有林区政府行为企业化的表现十分明显，严重制约了市场的资源 优化组合、制约了森工企业主动性、竞争性的发挥。 1．2企业行为政府化 企业行为政府化主要是指森工企业负担着政府职能(如人大、政协、纪检、公检法、 试从政企关系角度探寻国有森工企业的改革趋势 23 财政、社区建设等)和社会功能(医院、学校、服务业等)。政资分离、企事分离一直是国 有林区改革的焦点，但目前看来步伐不大，企业办社会的职能还远没有剥离，森工企业负担 沉重。尤其值得一提的是，自天保工程实施以来，企业办社会这一问题所引发的深层次矛盾 被弱化了。有人把天保工程戏称为“养人工程”(大部分资金被用于工资支出了，育林资金 只占很少部分)，确实，天保工程解决了“人头费”的问题，用某林业局的话说是“国家花 钱买减产”。天保工程将补助人员的资金直接补给了森工企业，这在很大程度上减轻了森工 企业的社会负担，换句话说，是强化了企业办社会的职能，使企业的负担暂时被弱化。总 之，国有林区森工企业的政府职能、社会职能还远没有剥离，企业行为政府化表现突出。 2 国有林区政企分离的难点所在 2．1 改革成本的承担主体“缺位” 制度的变迁是需要支付成本的。政企分离的过程中，缺乏支付改革成本的主体。就现存 林区政府而言，政企分离后其必然承担起政府职能和社会职能，由于林区缺乏像样的接续产 业和替代产业，社会保障体系和服务体系远没有建立，政府丧失其对森工企业直接的经营管 理职能后，短期内必然无力履行庞大的社会职能；就国有森工企业而言，伴随着一些企业改 革的推进(例如吉林森工总局)，企业所承担的政府职能和社会职能并没有完全剥离，相反 政府以各种名义向企业征收的费用有增无减。因此，一些国有森工企业逐渐认识到，政企分 离并不能实现真正意义上的减负。此外，政府分离会增加国有森工企业的“隐性成本”。例 如原来政府对企业的政策性补贴、税收优惠、贷款扶持等政策可能会逐渐取消。森工企业最 终也不愿支付政企分离的成本；就国家而言，虽然清楚国有林区的困境，但也不愿意承担这 笔高昂的改革成本，或者还没有彻底