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行政补偿制度简论 ——行政补偿与公共利益、行政赔偿的关系 张步红‘ 行政补偿作为一项行政法律制度，对于保障公民、组织的合法权益不受非法 剥夺与侵害，对于保障在全社会实现公平和正义，具有非常重要的意义。我国早 在民主革命时期，就规定了某些特定事项的行政补偿。20世纪80年代以来，随 着经济与社会的发展，一些单行法律、法规相继规定了特定领域的行政补偿问 题。为了解决管理中出现的行政补偿问题，有些地方以地方立法的形式规定了有 关行政补偿问题。[1】但由于观念上对行政补偿制度缺乏基本共识，系统的、科 学的行政补偿理论尚未形成，国家尚未对行政补偿作出基本的统一规定。各地 区、各部门在处理这类问题时带有很大的偶然性，对于同类问题，有的给予补 偿，有的不予补偿；有的补偿多，有的补偿少，既不利于平衡社会各方的利益， 也容易引起争议。主要是由于国家缺乏相应的行政补偿规范，政府在处理行政补 偿问题时带有一定的偶然性。近年来发生的一些现象，也从正反两方面说明了行 政补偿制度的必要性与紧迫性。一方面随着中国社会工业化与城镇化步伐的加 快，因占用农民集体土地引起的争议越来越多，其中一个重要的因素就是农民得 不到合理补偿，引发了大量的集体上访事件。另一方面2004年初，一些地方政 府为了遏制禽流感，以收购的方式灭杀家禽，由于价格合理，工作进展顺利。两 种管理行为产生了不同的社会效果。这表明，完善的行政补偿制度不仅有利于保 障公民、组织的合法权益，而且有利于鼓励公民、组织主动配合行政机关实行社 会管理。因此，深人研究行政补偿问题，完善行政补偿制度，有利于提高行政成 本的准确性，从而有利于督促行政机关依法行政、科学决策，也有利于提高行政 决策的社会认同和支持，保障公民、组织的合法权益。构建科学的行政补偿制 ·最高人民检察院政治部。 (1】例如，广州市关于限制摩托车在市区部分区域路段行驶的通告，对一些该市市民因为摩托车提 前报废或迁出市区而规定了补偿办法。 行政补偿制度简论317 度，不可回避的问题是行政补偿制度与公共利益、与行政赔偿制度的关系。 一、行政补偿制度与公共利益 公共利益在市场中无法自动实现，政府是保护和增进公共利益的主体。为实 现公共利益，政府通过法律授权获得了征用等影响公民、组织财产权益的权力。 “强调政府行为的公共利益目标是政府改革的全球性话题。”按照现代管理理论， “政府行为的评价应以公共政策和公共管理的结果在多大程度上反映公共利益、 在多大程度上实现公共利益为标准。”【1)同时，为防止公共权力无限扩大而损害 私人财产权益，只有在出于公共利益需要的情况下，政府才可以行使征用等限制 或剥夺公民、组织财产的权力，并给予公平的补偿。可以说，行政补偿是基于保 护和增进公共利益而产生的一种法律义务。法学界关于行政补偿的定义虽然存在 各种差异，但有一个共识，即：行政补偿是基于公共利益的需要而产生的，是由 于公共利益的需要牺牲了公民、组织的个体利益而给予利益受到特定损害的公 民、组织的一种经济上的弥补。可以说，保障公共利益的特殊需要是行政补偿制 度存在的前提。单行法律、法规规定的行政补偿基本上也是以公共利益需要为前 提。1982年《宪法》第10条第3款关于“国家为了公共利益的需要，可以依照 法律规定对土地实行征用”的内容，由于缺乏对应的补偿条款曾经受到理论界 的强烈批评。为此，2004年《宪法修正案》将这一条修改为：“国家为了公共利 益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”同时， 2004年《宪法修正案》还明确规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律 规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”为了切实保障公民、组 织的财产权益，防止公权力滥用，应当正确认识和处理行政补偿制度与公共利益 的关系。 1．公共利益的界定与行政补偿的原因行为。行政补偿作为特定行政机关的 义务，基于一定的事由而产生。引起行政补偿的事由，即行政补偿的原因行为。 “行政补偿的目的是为了增进社会公共利益”。只有基于公共利益的行为，才可 能成为行政补偿的原因行为o[2]完善行政补偿制度，必须严格界定公共利益的 范围。 (1)陈宪、金相文：《。三个代表”、公共利益与政府改革)，载上海行政学院学报2003年第2期。 【2)有的学者根据这种原因行为与公共利