行政审批制度改革与政府职能重新配置研究.pdfVIP

行政审批制度改革与 政府职能重新配置 彭向刚+ 党的十六大报告指出，要进一步转变政府职能，改进管理方式，“形成行为 规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。改革行政审批制度是 适应世贸组织规则和社会主义市场经济体制的要求，是深化行政管理体制改革的 重要内容。 行政审批的含义和特征 关于行政审批，虽然在我国社会生活中司空见惯，但关于它的确切含义，目 前尚没有明确的界定。一般认为，所谓行政审批，就是行政机关在其管理权限范 围内，根据有关政策和法律、法规，对行政相对人提出的申请事项进行审查并决 定是否同意申请人的申请的过程。如果批准其申请，就意味着授予申请人从事申 请名下的活动的资格或权利。行政审批既是一种行政执法行为，又是一种行政管 理方式。它一般包括受理、审核、核准和备案四种形式。在立法上，行政审批常 被称为行政许可。从行政法的角度看，行政审批有这样几个主要特征：第一，行 政审批的主体是依据法定授权，有相关管理权限的政府行政机关。第二，行政审 批是一种依申请的行政行为，也就是说，相对人申请是启动行政审批程序的前 提。第三，行政审批一般以法律的禁止为前提。第四，行政审批具有解除法律禁 ·作者简介：吉林大学行政学院教授、博士生导师，博士，吉林大学社会科学处处长。 130◎政治改革与政府转型 止的效力，行政主体一旦批准了相对人的申请，相对人便获得了从事批准领域活 动的资格和权利。① 行政审批是当今世界所有国家普遍采用的一种施政方式，但在不同国家、不 同时期，行政审批的特点、作用是不同的。在西方经济发达国家，由于法制化程 度较高，行政审批具有三个特征：一是审批比较规范。审批要有法律和政策依 据，审批是依法审批、按章审批。政府的审批权受到法律的限制和制约，审批人 员的自由裁量权比较小。二是审批范围小，审批事务少。总体情况是这样，当 然，西方国家也不尽相同。例如，日本政府的审批事项比美国政府的审批事项要 多一些。三是审批在行政管理中的作用比较小，仅仅是一种辅助性的管理方式。 政府主要运用经济手段和法律手段进行社会管理。 二 中国行政审批制度的产生 在我国，行政审批作为一种行政管理手段，源于计划经济体制。在计划经济 体制下，行政审批是国家管理、控制经济及社会生活的一种非常重要的手段，所 以计划经济又被称为审批经济，意指经济活动的任何一个环节都离不开审批的作 用。深圳行政学院行政管理教研部副教授卞苏徽认为，行政审批制度是计划经济 的行政遗产。②计划体制下行政审批制度的特点是：审批范围广、环节多；审批 受法律的制约性小，审批者的自由裁量权大；审批成为政府实施政务的主要方 式。审批的作用主要有以下几个。 第一，配置资源。计划经济体制的一个典型特征是政府以行政手段配置资 源，批项目、批资金、批物资成为计划体制下政府经济管理的重要内容。计划和 审批都具有配置资源的功能与作用。不过，计划和审批在配置资源方面也有区 别：一方面，作用强度不同。计划是主角，审批是配角。审批方式是计划方式的 一种补充。另一方面，启动机制不同。计划是政府对企业和社会的主动性限制， 审批是政府对企业和社会的被动性限制。政府的计划通常以行政命令形式下达。 对资源配置具有强制性、无偿性和无条件性，企业无论同意与否都必须执行。行 ①参见王克稳《行政审批制度的改革与立法)．《政治与法律》2002年第2期。 ②参见卞苏徽《审批制度改革：深期I的经验与启示’，《北京行政学院学报》2000年第3期。 行政审批制度改革与政府职能重新配置《I131 政审批却以管理对象的申请为前提，～般由管理相对人主动提出。问题在于计划 经济条件下，许多资源都要靠政府审批去配置，审批权力无所不在。 第二，确立经营资格。在计划体制下，所有进入生产经营领域的企业都必须 自觉地寻找“婆婆”，即按照生产经营的项目和范围寻找一个行业主管部门，由 该行业主管部门审批后再申请注册登记。如果其生产经营项目和范围涉及几个行 业主管部门，应由各行业主管部门分别审批；如果自己不能确定行业主管部门， 应由政府指定行业主管部门，再由指定的行业主管部门进行审批。所以计划体制 下的每一个企业都必须有自己的行业