论农地流转的法律规制研究.pdfVIP

论农地流转的法律规制 刘波 (广东商学院 广州市510320) [内容摘要]土地利用与生态环境质量间的关系一直是人们关注的问题，而生态环境的良性循环，又依赖着 在土地利用中与之相关的法律作为保障。本文着重探讨的是我国农用土地（即农地）在流转中存在的突出 问题以及针对这些问题提出建立一系列保障农地流转的法律制度构想，从而达到既能开发土地、提高土地 产出，又能保护生态环境之目的。 我国农业工业化和乡村城市化正以空前未有的规模和速度发展，在这个发展进程中已出现严峻的农用土地 流转失范而导致的优质农地被蚕食及相关的生态环境问题。，在农户使用权形态的土地通过承包和集体的 调整来流转的过程，由于农户对基本农田保护缺乏经济诱因和公平性而导致农户宁肯私下转包、转让、甚 至是抛荒，也不愿进入正常的管理渠道进行流转的问题。为解决这一现实问题，达到平衡既要开发土地、 提高土地产出又要保护环境之目的，对农地流转进行法律规制，对于规范农用土地流转，实现农用土地的 合理利用、持续利用，保护我国国土资源和生态环境具有深远意义。 一、我国农用土地流转现象及其相关生态环境问题 农地流转既包括国有土地产权和集体土地产权内部土地使用权的出让、转让，又包括集体土地向国有土地 的转移。前者仅仅是使用权的让渡，而后者不仅含产权的让渡，而且还有土地利用方式的转变。农地的流 转已涵括以上二者的含义，主要指的是土地产权的更替和土地利用方式的转变。 在农用土地向城市流转中，由于农业工业化和乡村城市化的进程加快，地方政府受经济利益的驱动，在我 国缺乏控制农用土地向城市流转方面的管理经验和管理机制的情况之下，使得农地特别是城乡结合地区的 优质农地大量地转为城市用地，人们信赖的自然生态净化系统遭到破坏。据国家统计局对耕地减少量的统 计：中国‘十五’及‘八五’期间共减少耕地6844.2千公顷。其中国家基本建设占地1047.5千公顷（城 市建设其中一半左右），占 15.3％，乡村建设和农民个人建房占地938.1千公顷，占 13.7％；其余为农业 结构调整和灾害损失等，占70.1％。①中国人均耕地只有0.106公顷，而世界平均水平为0.25公顷，世 界主要国家的人均耕地（加拿大为1.73公顷，俄罗斯为0.87公顷，美国为0.73公顷，印度为0.19公顷） 都比中国多②。由于农用土地的盲目流转于城市，中国的农用土地资源存在两大隐患：一是由于农用土地 用途被 “篡改”，被流转的农地为优质粮田和菜地，不仅对城市居民的粮食供应， “菜蓝子”工程有严重 影响，而且造成一系列生态环境问题。如企业及住宅向乡城结合地带的漫延，产生了一些不良的环境影响： 空气质量，水的质量，噪声，野生生物栖息地直接消失或遭受破坏以及美丽风景的破坏。二是由于人多地 少，在投入产出强度逐年增加及复种程度提高地条件下，土地的物质投入主要是农药和化肥，这对土地、 地下水和生物多样性的破坏十分严重，加剧了土壤质量下降势头，成为未来农业增长的重要限制因素。 在集体土地产权内部土地使用权流转中，家庭承包的土地其使用权流转只能通过村集体经济组织局部调整 和无偿农户之间的土地转包、代耕代种等方式来实现流转，这就产生了两个现象：一是由于一块田承包户 较多，承包土地规模小，地块零碎，片块过多等问题，这不仅严重影响了农用土地的适度规模经营和新技 术推广，更谈不上生产资料的无害化控制、生产基地的生态环境质量控制，农业废弃物的无害化处理利用 和农产品质量安全控制等绿色技术的传播和应用。二是除因国家征用外，集体所有权形态的土地是不能流 动，农村集体不能买卖土地，从而排除了土地的商品属性和进入市场的可能性，致使土地所有者在权能上 失去实际意义的土地使用权的处分权，制约着农村市场特别是农村土地市场的建立和发展，同时也制约着 中国农业的绿色产业体系的建立。 因此，农用土地无论向哪个方面流转，土地的利用和环境质量间关系相协调问题日渐突出。 二、我国农用土地流转控制失效的原因 1、国有土地、农村集体土地产权的法定代表的问题 我国宪法明确规定了我国的土地有两种所有制：城市土地和其他法律规定的土地归全民所有或国家所有， 农村土地归农村集体所有。国有土地由谁代表国家行使所有权？名义上是国务院，实际上地方政府对土地 的处置起到决定性作用，这就产生国家利益和地方利益的冲突。农村土地名义上归农村集体所有，但农村 集体指的是哪一级集体？由于产权关系中主体的不明确、具体，继而引发土地权利和义务不明，使农村经 济组织没有法律明确规定而得以保障其在商品交换中的独立地位，失去了对土地使