论江河洪水调蓄区多元生态功能的法律保护研究.pdfVIP

论江河洪水调蓄区多元生态功能的法律保护 许莲英 王小钢 （武汉大学环境法研究所湖北　武汉 430072） 摘要：因为现有关于江河洪水调蓄区的立法只是将调蓄洪水当作蓄滞洪区的唯一 功能进行保护，而没有充分考虑生态安全问题。所以，本文从维护生态安全的角 度论述对江河洪水调蓄区多元生态功能进行法律保护的必要性。并且，通过对生 态安全属性的分析揭示了现有立法不能适应江河洪水调蓄区多元生态功能保护 的需要。法律理应通过保护对象、保护方法和保护主体的革新，从“单一蓄滞洪 水功能保持”逐渐过渡到“多元生态功能保护”。 关键词：生态安全 江河洪水调蓄区 蓄滞洪区 生态功能保护 江河洪水调蓄区，是能够调蓄江河洪水的地理区域，包括通江湖泊、沼泽等湿地。 长江沿岸的洞庭湖、鄱阳湖等是重要的江河洪水调蓄区。江河洪水调蓄区在保持 流域生态平衡，减轻自然灾害，确保国家和地区生态环境安全方面具有重要作用。 目前我国法律将江河洪水调蓄区作为蓄滞洪区来看待，建立了蓄滞洪命令制度、 行政首长负责制、安全设施建设和管理制度、土地利用分区管理制度、开发项目 和建设项目限制制度、防洪通讯和洪涝灾害监测制度、洪水影响评价报告制度、 安全建设规划和防洪规划制度、人口控制制度、运用补偿制度以及免税和免费制 度等。其中一些制度还很不完善，如土地利用分区管理制度、洪涝灾害监测制度、 运用补偿制度以及免税和免费制度。这些制度着重维护人们的生命和财产安全， 而对生态安全考虑并不充分。生态安全和环境资源是人们生命安全和财产安全的 基础，如果不在充分考虑生态安全的角度下维护生命安全和财产安全，那么只能 是“治标不治本”。现实中正是因为如此，才导致了蓄滞洪区人口持续增长、资 源掠夺式利用、污染型企业大量兴建以及生态状况继续恶化。另外，由于紧急时 刻不能迅速地运用蓄滞洪区调蓄洪水，从而造成了更大的生命损失和财产损失。 生态安全是指一个国家和地区生存和发展所需的生态环境处于不受或少受破坏 与威胁的状态。生态安全具有整体性，即局部生态环境的破坏可能引发全局的生 态危机，一个国家或区域生态危机形成的恶果可能外溢到相邻的国家或区域；生 态安全具有自然性，即洪涝干旱、沙尘暴、水土流失、荒漠化、泥石流等生态灾 害在一定程度上和短期内是不可控制的和不可预知的；生态安全具有综合性，生 态安全是多维度、多水平的安全，包括内在综合性和外在综合性，内在综合性是 指各种生态因子（生态系统的结构）不受或少受破坏，生态功能不受或少受损害， 外在综合性是指生态安全的影响因素是多方面的，包括生态的、社会的和经济的， 各种影响因素之间相互渗透、相互转化；生态安全具有动态性和阶段性，当代生 态危机导致的不良影响可能会延伸到后代，生态安全随内在生态因子和外在影响 因素的发展变化在不同的阶段表现出不同的特征和状态；生态安全具有自组织 性，生态危机具有不可恢复性，在生态阈值范围内，生态环境遭受轻度破坏后往 往能够恢复，一旦超过生态阈值造成生态危机时，破坏后的生态环境往往很难恢 复或不能恢复。 1 蓄滞洪水功能保持与生态安全 江河洪水调蓄区与蓄滞洪区的内涵是一致的，外延前者比后者广泛得多。蓄滞洪 660 区是国家和地方政府划出的分洪、滞洪和储存洪水的区域，是政府决策的结果。 蓄滞洪区属于江河洪水调蓄区，但不是所有的江河洪水调蓄区都属于蓄滞洪区。 与蓄滞洪区相关的法律、法规和规章主要包括《中华人民共和国防洪法》（1997）、 《中华人民共和国防汛条例》（1991）、《关于蓄滞洪区安全与建设指导纲要》 （1988）和《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》（2000）等法律、行政法规和国务院 规范性文件，以及《湖北省分洪区安全建设与管理条例》（1996）、《天津市蓄 滞洪区管理条例》（1996）和《河北省蓄滞洪区管理办法》（1997）等地方法规 和规章。这些法律规范是从蓄滞洪功能保持的角度设置的，对其他生态功能的保 护考虑不足。即使是对开发项目和建设项目的进行限制，也是从其对防洪影响的 角度考虑的。法律作出这样的规定，在蓄滞洪区建设初期起到了重要的作用。蓄 滞洪区建设初期，人口规模不大，经济比较落后，生态环境能够满足经济增长、 社会发展和人口增长的需求。此时的蓄滞洪区生态安全主要表现在单一生态功能 不受损害，即蓄滞洪水功能保持。单一蓄滞洪功能保持促进了集中力量进行蓄滞 洪区安全建设，迅速发挥蓄滞洪水的最大效用。 但当蓄滞洪区发展到一定阶段，尤其是人口增长到一定规模后，仅仅考虑蓄滞洪 能力保持是不能满足大量人口的经济需求和生态保护的需要。湿地资源的掠夺式 开