论环境保护法中的公众参与制度研究.pdfVIP

论环境保护法中的公众参与制度 袁春红 龚 袭 苏 倪 （昆明理工大学，云南昆明650224） 摘要：公众参与制度在国际上得到广泛的发展，但在我国环境法上几乎是空白。本文 从“公众参与”的涵义分析着手，分析我国在公众参与方面存在的问题，并提出了对建立环 境法上的公众参与制度的几点建议，旨在通过环境民主化进程来实现真正对环境的有效保护。 关键词：公众参与 环境法 NGO环境公益诉讼 引言 公众参与的理论肇始于美国1969年《国家环境政策法》，其中明确提出了“公众参与” 的概念。随后，世界上许多国家的环境法律和国际性环境公约都确立了公众参与制度，它已 经成为环境法中一条非常重要的基本原则，贯穿于整个环境法的制定和执行过程中。由于环 境问题的全球化，各国环境非政府组织（NGO）广泛参与各项环境政策和国际条约的制定和实 施，使得环境保护公众参与制度得到了更广泛的发展。 自1976年以来，我国已制定了大量的环境法律法规，但是对公众参与制度方面却始 终重视不够。我国公众参与的相关立法主要是《水法》和新颁布的《环境影响评价法》。其中， 修订后的《水法》对公众参与的规定不如人意。《环境影响评价法》则第一次对公众参与做出 了详细的构建，将宣言式原则转化为可操作的法律制度。该法对公众参与进行具体化，设置 了公众参与的具体程序和方式。开始重视公众意见的听取和采纳。但该法也仍存在很多不足， 如信息的公开没有进行比较细致的规定，信息的反馈内容缺失，参与程序不够具体等等。而 作为我国环境基本法的《环境保护法》对公众参与只字未提，综观我国有关环境资源的立法， 一个重要特点是突出强调政府在环境保护方面的权利和责任，而对公众参与规定不足，同时 公众也未成为环境保护的独立主体。 一、公众参与的涵义 （一）公众参与的主体 一般人们认为，公众参与的主体是公民，包括妇女、儿童、青年、非政府组织、商业 和工业、科学家和技术专家以及农民等。这些群体及其成员都可以参与环境管理。《环境保护 法》第9条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和 个人进行检举和控告。”这为公众参与环境保护提供了原则性的法律依据。环境法中公民参与 的主体具有广泛性，而且不仅局限于公民，还应包括许多不同的非政府组织。 全国人大环境和资源保护委员会主任曲格平在 1997年中国环境论坛——经济、社会 和环境可持续发展国际研讨会上强调了社会团体等非政府组织在发动、引导和保障公众参与 环境与发展事务方面的重要作用。明确指出：“社会团体代表着各自群体的利益，具有组织公 众积极参与、共同行动的能力和积极性，在环境与发展事务中，社会团体的作用是重要的和 不可替代的。” 社会团体等非政府组织代表着各自群体的利益，可以代表其成员与国家和地 方政府进行环境事务的有效合作。 （二）公众参与的内容 公众参与表现为积极参加环境保护、参与对环境执法部门的监督、参与环境保护法律 法规的实施、参与环境影响评价、参与对环境损害的诉讼等等，其中最重要的是参与决策。 它 是公众参与环境事务的核心，只有赋予公众在决策过程中的参与权，才能更好地发挥公众参 与的积极作用，促进环境的保护。公众在环境中的决策作用是以监督为主要方式，公众拥有 否决权，未经公众同意的环境政策、规划、法律不得通过，未经公众同意的建设项目不得施 工。公众以监督者的身份参与环境决策，更好的保护环境。 （三）公众参与的理论基础 1、人民民主理论 651 民主是人类所发现的实现人权的最有效的途径。要实现环境法治取决于环境民主的实 现，取决于公民依法参与环境法律法规的制定和国家环境事务管理的程度。如果没有公众参 与环境事务管理的权利，那么，江泽民同志在十六大报告中强调的“人民依照法律的规定， 通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”将流于形式。 2、环境权理论 环境权的讨论和研究始于原西德一位医生向欧洲人权委员会提出控告，认为向北海倾 倒放射性废物的违法行为违反了《欧洲人权条约》中关于保障清洁卫生的环境的规定，从而 引发了是否要把环境权追加进欧洲人权清单的大讨论。美国密执安大学的萨克斯教授提出的 “环境