论环境保护目标责任制——环境保护目标责任制之立法的几点建议(1)研究.pdfVIP

论环境保护目标责任制 ——环境保护目标责任制之立法的几点建议 鄂英杰 （东北林业大学人文社会科学学院，哈尔滨150040） 摘要：本文通过对环境保护目标责任制的内涵与特征，及制度的确立与实施的意义的 概述，探讨了现行环境保护目标责任制存在的问题，即制度本身缺乏完整、有效的法律规范 支持、责任内容涵盖面较窄，定量指标少，内容形式化、考核形式化，环保目标让位于经济 指标等不足，并由此提出了完善环境保护目标责任制的几项措施。笔者希望此文可对《环保 法》中关于环保目标责任制的立法上的修改，提供一点建议。 关键词：环境保护 目标责任制 完善 环境保护目标责任制作为我国环境保护法确立的基本制度之一，自实施20多年来， 对于推进我国区域性的环境污染防治和生态保护事业的发展，起到积极的作用。但由于其诞 生于计划经济时代，自身机制还不够完善。在当前实施科学发展观和可持续发展战略的形势 下，环境保护目标责任制已经暴露出不能适应新形势需要的严重缺陷，亟待修改。 一、环境保护目标责任制概述 （一）环境保护目标责任制的内涵 环境保护目标责任制作为我国政府为了环境保护事业首创的一项制度，具体是指一种 具体落实各级地方人民政府和有污染的单位对环境质量负责的法律制度，它以现行法律为依 据，以责任制为手段，以行政制约为机制，明确了地方各级人民政府在保护、改善环境质量 上的权利、义务和责任。 环境保护目标责任制的涵义有以下几点： 1、明确了各级行政首长保护环境的责任，理顺了不同层次和各个部门在保护环境方 面的关系，使改善环保法的任务得到层层落实。 2、该制度将环境保护的区域细分，运用目标化、定量化、制度化的管理方法，把环 境保护工作作为有关领导人任期内的一项基本任务，必须加以完成。 3、环境保护目标责任制主要是靠环境保护责任书来体现。因此，制定和实施环境保 护责任书是实现环境保护目标责任制的核心。 （二）环境保护目标责任制的确立 环境质量问题是一个地方社会经济发展的综合体现，只能由有权决定该地区社会经济 生活的政府行政首长对本地区的环境质量负责。由于环境问题的复杂性、广泛性、综合性， 只有政府才能全面负责，任何一个部门或者人民政府之外的机关都无法独立承担这一责任， 这是环境保护目标责任制出台的必然性。 1985年，全国城市环境保护工作会议在洛阳召开。会议根据《中共中央关于经济体 制改革的决定》精神，强调各级政府要把环境的综合整治作为一项重要的制度。1986年，甘 肃等5个省直辖市签订了环保目标责任书。1987年，甘肃省政府将环保目标责任制在全省推 广。从 1988年开始，山东、陕西等省市相继实行了环境保护目标责任制。1989年，曲格平 局长在第三次全国环保会议上，正式提出在全国推行环保目标责任制。随后，颁布的《环保 法》第 16条中明确规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改 善环境质量。”这是环保目标责任制的法律依据。1996年发布的《国务院关于环境保护若干 问题的决定》在第一项中指出，“名确目标，实行环境质量行政领导负责制”。2002年南非可 持续发展世界首脑会议也强调了各级政府要建立“环境保护问责制”。2007年第十届全国人 大会议期间，温总理强调要“认真落实节能环保目标责任制、抓紧建立和完善科学、完整、 统一的节能减排指标体系、检测体系和考核体系，实行严格的问责制”。这些规定都明确了各 673 级政府应该对环境质量负责的问题。在当前实施科学发展观的要求下，各级政府应建立并继 续完善环保目标责任制，各级地方政府领导人应当切实地承担起环境保护的责任、权力和义 务。 （三）实施环境保护目标责任制的意义 1、可以理顺环境管理体制，克服在环境管理工作中存在着的推诿、扯皮现象。由于 环保工作涉及到许多管理部门，也涉及到多方面的利益。因此，明确政府对环境质量负责， 由政府出面协调各种难题，便于解决。 2、有利于加强地方环境保护工作，促进地方治理污染工作的开展。由于各种环境问 题呈现出不同层次、不同状况的特点，由当地政府负责，可以因地制宜，更合理有效地保护 各地的环境。 3、有利于提高政府各级领导