论我国环境行政监督体制研究.pdfVIP

论我国环境行政监督体制 李彩虹（河海大学人文学院法律系 南京 210098） 关键词 行政监督 公众监督 环境行政监督 内容摘要 我国环境监督管理体制突出的是环境行政管理，忽略了对环境行政监 督体制的构建和完善，而环境行政监督体制的完善对我国环境法的实施和环境保 护有重大意义。本文结合法理学和环境法学的有关理论，分析了我国现行环境行 政监督体制存在的问题，并就完善我国环境行政监督体制提出了一些建议。 一 环境行政监督的涵义 “监督”在现代社会一般指对国家权力的行使进行有法律效力的约束、制约和控 制（没有法律效力的监督本文不予论述）。法律监督的构成包括监督主体、监督 客体、监督内容、监督的权利与权力以及监督规则五个要素。我国法律监督主体 具有广泛性，包括各种国家机关、社会组织、社会团体和公民，在实践监督客体 主要是国家行政执法机关和司法机关及其工作人员。 环境法律监督，理论上应指对行政执法机关的环境行政执法行为和司法机关的环 境司法行为进行监督。在我国现行环境监督管理体制中，环境监督与环境管理不 分，突出的是环境行政管理，忽略了对环境行政管理权的监督，环境行政监督体 制相对较弱。从我国环境法实施的实际状况来看，我国政府掌握大量环境管理权， 但是对政府权力的监督不够，给我国环境保护实践带来不少问题。因此本文论述 对政府环境管理权的监督。 二 我国现行环境行政监督体制及其存在的主要问题 应当说自1989 年《环境法》颁布以来，随着中国环境法制建设的不断健全和完 善，环境法在总体上得到了较好的实施，但是对环境行政权的监督一直是环境法 制建设的软肋，这是长期影响着环境法实施效果的一个重要因素。我国环境法体 系授予政府大量环境管理权，却没有建立起一个完整的环境行政监督机制来约束 政府的权力， 从整个法律监督体制来看，环境行政监督体制存在很多问题： （一）权力机关的监督未发挥应有的作用 权力机关的监督对维护法治，捍卫民主，防止专横具有非常重要的作用。从国家 权力机关监督的内容看，包括法律上的监督和工作监督。法律监督是全国人大及 其常委会以及地方人大及其常委会对法律实施的监督，如全国人大监督宪法的实 施，全国人大常委会撤消国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和 命令等。工作监督主要是听取和审议政府机关的工作报告，向政府机关提出质询 案，对重大问题组织调查委员会进行调查处理等。 根据我国环境法制现状，我国权力机关的环境监督，主要是指对政府工作的监督。 在环境法实施中，我国权力机关的监督远没有发挥应有的监督作用，少有权力机 关因重大环境问题向政府提出质询案，或因政府做出对环境有危险的抽象行政行 为而撤消该行政行为，或因环境行政官员的失职行为而撤消其职务等。 （二）行政监督效率低 行政监督包括国家行政系统内部上下级之间的监督（一般行政监督）、行政系统 内部设立的专门机关的监督.行政隶属关系中上级行政机关对所属部门和下级行 政机关的监督实际上也是行政机关行使管理职能的一种手段。行政系统内部专门 机关的监督，是由该机关对行政机关及其公职人员进行法纪检查的监督形式，这 里专指行政检察，即由行政监察机关进行的对国家行政机关及其工作人员和国家 552 行政机关任命的其它人员执行法律、法规、政策、决定和命令的情况以及违法违 纪行为进行监督。 现实中，很大一部分环境污染和环境破坏是因为环境行政机关工作人员滥用职 权，玩忽职守，不严格执法造成的，如滥发许可证，批准不合格的环境影响评价 书，发现企业没有按三同时制度的要求运作，也不给予行政处罚等。我国《环境 法》第45 条规定，环境保护监督管理人员滥用职权，玩忽职守，徇私舞弊的， 由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分，但是在实际中，由工作人员所在 单位或者上级主管机关对工作人员的失职违纪行为做出行政处分，这种“监督” （内部监督），因缺乏（外部）监督而难有实际作用，因为在这种情况下，行政 决策权与监督权合而为一，自己监督自己；至于专门监督，由于行政监察机关隶 属于政府，因此监督权从属于决策权，这在逻辑上是荒谬的，何谈对行政决策权 形成有效的监督与制约。因此整个行政监督实际上效率非常低。 （三）审判机关的监督受限 在我国，人民法院对行政机关的监督是通过审理与行政机关及其工作人员有关的 具体案件来实现的。按我国现行法规定，人民法院的环境行政监督是对具体环境 行政行为的合法性进行审查。 我国《行政诉讼法》规定，只有具体行政行为可提起行政诉讼，并且原告必须与 行政行为有直接的利害关系。所谓具体行政行为，指针对