论行政诉讼中行政行为理由的补充——寻求行政公正与效率的衡平研究.pdf

四、行政审判法律适用篇409 论行政诉讼中行政行为理由的补充 ——寻求行政公正与效率的衡平 江苏省扬州市中级人民法院徐 军 江厚良 一、问题的提出 为确保行政程序的公开与公正，现代各国行政程序立法都借鉴和吸收了司法程序的有 关规则和制度，比如，行政行为说明理由制度。行政行为说明理由是指行政主体在作出对 相对人合法权益产生不利影响的行政行为时，除法律特别规定外，必须向行政相对人说明 其作出该行政行为的事实因素、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益等因 素。①这一制度为各国行政程序立法所普遍认可，我国在个别领域中也确立这项制度。② 行政主体在作出行政行为时，违反说明理由之义务，比如，未说明理由、说理不充分或说 理错误，从而导致行政行为的瑕疵并构成违法，人们通常将其称为行政行为说理瑕疵。试 举三个案例，加以说明。 案例一1995年金港公司在为某公司联系购销计划外棉花时，受到新疆工商局的查 日收到自治区棉麻公司转来棉花款190万元整。后区棉麻公司于1996年4月2日提走暂 存的40万元，我局实际收到处罚款150万元整(附相关凭证复印件二张)。特此证明。” 金港公司请求判令新疆工商局归还罚款，并赔偿经济损失。③ 案例二被告当阳市规划局发现原告陈先忠进行屋顶建设，遂于2006年3月8日作 出《违法建设停建通知书》。该通知书认定：原告陈先忠未经规划行政主管部门许可，擅 自进行屋顶改造，其行为违反了城市规划法第32条、《湖北省实施城市规划法办法》 第30条之规定，属违法建设。并责令其立即停止建设，听候处理，若拒不停止建设，将 ①马怀德：《行政法与行政诉讼法》，中国法制出版社2000年版，第409页。 ②比如，行政处罚法第31条、行政许可法第38条第2款、治安管理处罚法第94条以及集会游 行示威法第9条、海关行政裁定管理暂行办法第11条、国家文物保护法实施条例第2l条等法律、法 规也有类似规定。行政程序法(试拟稿)第97条详尽地规定了行政机关的说理义务与内容。 ③(2005)行提字第1号，载《最高人民法院公报》2006年第4期。 410司法解决纠纷的对策与机制 依照有关规定强制拆除继续建设部分。原告遂法院提起行政诉讼，要求确认该停建通知违 法并予以撤销。① 案例三1994年4月，海淀区环保局接到金松烤鸭店附近居民反映该店污染扰民的 举报，即派员调查，发现该店未办理相关手续即开始营业。遂提出三项整改措施，其中起 高烟囱因居民反对未能建成。同年8月28日，区环保局报经海淀区市政管理委员会作出 海环保罚字第74号的环境保护行政处罚决定书，责令其8月30日前停业整顿。因该店未 予执行，9月26日该局作出(94)海环保罚字89号行政处罚决定。金松烤鸭店不服提起 行政诉讼。② 上述案例中，行政行为因行政主体未履行说理义务或瑕疵履行而不具有合法性。依据 行政诉讼法第54条规定，违反法定义务行政行为一律予以撤销或部分撤销。但是，如此 处置说理瑕疵的行政行为过于简单化、单一化，必然会人为地增加不必要的行政成本，降 低行政效率。那么，行政机关能否在诉讼程序中提出在行政行为作出时已经存在的事实及 法律上的理由，来支持行政行为的合法性?法院又应当在何种范围内允许行政机关补充说 明理由，以恢复行政行为的合法性?显然，这些问题的回答不仅关系到相对人权利保障， 而且关系到程序经济以及行政效率与公正的平衡。因此，有必要对此展开讨论，并确立相 应的法律规则。 二、行政行为理由补充的基础：行政行为说理义务的违反 说明理由制度的本质是对相对人(利害关系人)权利的尊重和法律宣示，并通过为 行政主体设定理由说明之义务加以保障的。笔者认为，行政主体的理由说明义务应当两个 层面上理解：一是行政主体在作出行政行为时负有说明行政行为之理由的义务；二是行政 主体负有正确说明理由的义务。行政主体违反两个层次的义务，均构成行政行为说理之瑕 疵。 (一)说明理由义务之违反 对于需要说明理由的行政行为，在内容上，行政主体必须告知相对人行政决定的事实 认定、法律适用以及阐述其中的关联。此外，对于裁量行政行为，行政主体须针对相对人 所提的重要异议、是否运用裁量权以及如何行使裁量权等问题，给予详尽的说明。如果行 政主体在作出行政行为时，没有就上述内容向相对人进行充分说明，即构成说理义务之违 反。行政主体违反说理义