论西部旅游开发与人文生态环境的法律保护(1)研究.pdf

论西部旅游开发与人文生态环境的法律保护 李亚红* 摘要：西部地区旅游开发会对西部的经济文化发展产生巨大作用, 同时西部地区 旅游开发又是一个涉及人文生态环境保护的较为复杂的问题。本文分析了西部地 区旅游开发和环境保护的矛盾及其成因，并提出了加强和完善西部人文生态环境 法律保护的意见和建议。 人文生态环境是指体现人类社会的各种文化现象的生态环境。法律意义上的人文 生态环境是指由法律列举的、受法律保护的、与人类社会文化现象相关的生态环 境，主要包括：自然保护区、风景名胜区、历史遗迹地等人为划定的环境区域。 我国西部地区资源丰富，文化古迹众多，一大批世界级文化遗产、历史文化名城、 重点文物保护单位和重点风景名胜区聚集于此。再加以多种的气候类型，多样的 地表地貌和比较完整的生物体系，使得西部旅游业在国际国内市场上享有得天独 厚的优势，成为西部经济建设的黄金产业。 一、西部旅游开发与人文生态环境保护的冲突及成因 西部独有的人文地理环境，使大量的文化仍处于原生的状态，这是几千年的历史 遗留给我们的财富，既属于中国，也属于全人类。但随着西部大开发步伐的加快， 旅游业的蓬勃发展，西部旅游生态负荷日益加重。西部地区千百年形成的文化古 迹，亿万年形成的自然景观将面临着严峻的挑战。 从理论上讲，由于旅游业基本上没有生产活动，主要是直接利用自然及人文资源， 所以被喻为“无烟工业”。和传统产业相比，它和环境保护、生态建设的冲突应 为最小，二者应该能够达成一个互惠互利的良性循环，但事实并非如此。旅游业 在作为一个产业来发展后与人文生态环境保护之间的冲突日益加深。例如，已列 入国际重要湿地名录的青海湖鸟岛自然保护区，就发生了旅游开发和环保的冲 突。鸟岛由于其天然的资源优势和周边较好的基础设施，被青海视为旅游开发的 王牌之一。青海省不仅将自然保护区的人力财力主要投入到旅游开发中，还在景 观最奇特的保护区的核心区蛋岛旁开发建设了敞开式的观景台，游客可以直至正 在孵化产卵的鸟近前 10米左右。按照国家自然保护区管理条例严禁游客进入的 国家级自然保护区的核心区竟成了旅游的特区。此举造成了鸟岛鸟种群数量最近 十年下降了70℅。再如敦煌莫高窟自开放以来，取得了良好的社会及经济效益。 但由于多数洞窟空间狭小，壁画、彩塑都是土质文物，加之年代久远，已经处于 非常脆弱的状态，如不及早限制入洞游客数量和规范参观行为，这一堪称“世界 石窟之最”的文物古迹将不复存在。除此之外，旅游业作为一种产业，也产生各 种废物，即“旅游公害”，出现了大气污染、垃圾污染、水体污染、噪声等一系 列旅游环境污染问题。这不仅破坏了旅游资源和生态平衡，而且这些废物的处理 技术在难度上因旅游业的特殊地理条件的限制，并不亚于对传统工业废物的处 理。这些都将影响西部地区珍贵的自然文化资源的生命和价值。 旅游开发和人文生态环境保护的冲突有其深刻的社会根源。最主要源于经济建设 和资源保护之间的矛盾，而此经济建设与资源保护的矛盾又源于没有对人文生态 341 环境资源价值的正确认识。人文生态环境资源对人类有一种经济价值所不能涵盖 的意义，这要求我们不能追求它眼下的、短期的、直接的经济利益，而忽视其长 期的潜在的经济价值。但人们的急功近利的心理和短视行为往往使这种潜在的经 济价值不能真正发挥出来，把单纯追求经济增长建立在对资源的破坏和掠夺的基 础上。我国西部地区由于人力资源匮乏，基础设施落后，经济基础薄弱，旅游产 业相比较于其他产业具有明显的优势，成为西部地区扶贫脱困的典型方式之一， 被视为西部经济快速增长的支柱产业，这就使得旅游资源在开发中会出现急功近 利现象，过分强调部门经济利益。地方政府在审批开发项目时，往往从地方利益 出发，把这些风景区珍贵的资源作为“摇钱树”加以开发和利用，而很少考虑到 资源保护的目标，同时地方领导也要根据这种支柱产业的经济增长指标来发展当 地经济。这就与可持续发展，与重视长期的、 社会的、生态的、效益的环保工 作产生了直接冲突。再一个旅游开发与环保之间的冲突源于旅游开发中的管理体 制不合理。如自然保护区的主要职责应为保护，然而现在归林业或环保部门主管 的自然保护区却往往承担了旅游开发的经济职能，成为一手搞管理一手搞盈利的 多目标组织。这样，本应充当保护区旅游开发裁判角色的保护区管理者，既是裁 判员又是运动员，从而造成管理体制内部混乱、职责不清，旅游开发与保护的关 系更加难以协调。此外，我国的旅游业缺乏立法保证。因为缺乏有利的制约，致 使各个地区旅游单位在经营管理中无章可循、无法可依，缺乏统一尺度，主观随