论林地承包经营中的法律问题研究.pdf

3016 次 2004-11-16 论林地承包经营中的法律问题 马 燕* 周 鹂** 摘要：由于森林资源本身的生态效益大大高于其经济效益，关于森林资源的立法简单地将林 地使用权等同承包经营权，导致实践中林地承包经营中存在着诸多问题难以解决，如何在立 法价值和技术层面有效地解决林地使用权人与林地所有权人之间的冲突，更好地实现林地使 用权人的收益权，发挥林地使用权人的积极性是实现林地资源可持续发展的关键所在。 关键词：林地 林地使用权 承包经营权 根据《森林法》和《森林法实施细则》的规定，林地资源是我国森林资源的重要组成部分， 郁闭度0.3 以上的乔木林地、疏林地、灌木林地、采伐迹地、火烧迹地、苗圃地和国家规划 的宜林地均属林地资源的范畴。我国《农村土地承包法》第2 条规定，农村土地是指农民集 体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。 我国《森林法》还将森林分为防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林。我国法律规 定表明林地资源是非常重要的涉及森林、土地等方面的自然及经济价值均较高的自然资源。 合理利用林地，充分保护林地使用权人的利益具有重要的意义。但目前我国的林地资源的现 状不容乐观，根据1998 年第五次全国森林清查统计，林地资源中的宜林荒山荒地、宜林沙荒 地、采伐迹地和火烧迹地大部分是没有林木的土地，却占到了林业用地面积的 39.6%；有林 地中，用材林占 68.8%，经济林占 12.5%, 防护林占 12.5%，薪炭林占3.6%，特种用途林占 2.6%。林地的自然属性如林地的外部性、林地的公共产品性和林木生长周期长、比较利益低 固然是造成林地资源地力衰退、只种不养、粗放式经营、掠夺式生产等短期行为的部分原因， 但是法律制度的不健全、不完善和实践中保护林地法律适用的无序性才是造成林地资源现状 的最根本原因。本文章中所涉及的问题仅是现存林地利用及其保护中的冰山之一角，希望通 过此探讨引起学界对林地使用问题的关注和研究。 一、 林地使用权与承包经营权 我国《宪法》第 9 条规定森林属国家所有，法律规定属于集体所有的除外，《森林法》第3 条规定个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认 所有权或者使用权，这也就是说林地资源的所有权人为国家或集体，个人可以享有林木的所 有权。而《民法通则》第81 条规定，国家所有的森林可以依法由全民所有制单位使用，也可 以依法由集体所有制单位使用……公民依法对集体所有的和国家所有的由集体使用的森林的 承包经营权受法律保护，即公民个人可以享有对林地资源的开发和利用的权利（林地使用权）， 但是《民法通则》在此把林地使用权等同于了承包经营权。因此有必要对林地使用权及承包 经营权进行辨析。 （一） 林地使用权的法律属性 1、 林地与耕地 由于森林资源的外部性高于其他形式的土地利用方式，林地的生态效益高于社会效益，林地 的生态性高于耕地。私人对林地的利用率很低，这是因为对于野生或自然林来说，由于其非 产权性的属性，个体的利用率很低；而对于人工林来说，由于林地远离人类的栖息地，个体 对林地的控制力比较弱，因此人工林的个体利用率也较低。林地的利用方式的复合性比耕地 强，可以在林地内进行放牧、采伐等等；而耕地则在一定地理位置上具有单一用途。林地的 排他性独占程度较低，不能排除他人对林地附属资源的利用。 2、林地使用权与土地使用权 我国的土地使用权是为了适应土地公有制的需要，基于所有权的弹力性而把占有、使用、收 益和部分处分权能分离出去的对土地利用的权利。林地使用权是基于林地的占有、使用而取 得的对其地上附着物的“所有权”。林地使用权可以分为两部分：其一为林地的占有、使用， 谓之“使用权”；其二为地上附着物的“所有权”。这种“使用权”其收益权能表现为对地上 附着物的“所有权”，在我国主要是通过对林木的砍伐使之成为木材或获得其他林产品而实现 的。由于森林兼具生态和经济价值，因此，为了保护生态环境，《森林法》第三十二条的规定 “采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐”实际上限制了“所有权”的处 分权能，因此这种地上附着物（通常表现为林木或林产品）的“所有权”只是法律规定上的 所有权，并非真正意义上的所有权。对“所有权”处分权能的限制导致了对收益权能的限制， 无论是“使用权”部分的收益权能还是“所有权”部分的收益权能都是一种期待的收益权。 由于林地使用权收益权能的期待性，使得其不同于我国土地法律体系中总体意义上的土地使 用权。 3、林地使用权的物权