财政分权的法学思考研究.pdf

财政分权的法学思考 熊 英 财政分权是政府之间的一种纵向分权活动。财政分权是否合理，分权之后 财政体制能否运行良好，对于一个国家来说无疑十分重要。联邦制国家进行财 政分权是必然的，并已获得比较成功的经验，形成了相对成熟的理论。自20世 纪80年代以来，单一制国家的财政分权，逐渐形成了世界性的发展趋势，不过无 论在理论上还是实践上都还不太成熟，尤其是发展中国家更缺乏经验。财政分 权具有很强的国别性，一个国家如何进行财政分权，受到该国的政治、经济、文 化、社会等诸多因素的制约。财政分权不能一劳永逸，随着一国经济社会向前发 展，其中央与地方之间的财政分权亦要做相应调整。 中国的财政分权自改革开放以来走过了20多年的历程。按照西方公共财 政学的说法，我国目前已经形成的中央与地方之间财政分权的格局，属于财政联 邦制(主义)。不过，我国的财政联邦制尚不成熟，与西方国家的财政联邦制存 在很大差别，主要表现在：第一，财政分权没有与政治上的分权相伴随；第二，财 权的划分与事权的划分不匹配；第三，财政分权与经济分权缠绕在一起；第四，财 政分权缺乏法律上的支撑。本文拟从法学的角度对我国的财政分权做一些观察 与分析。 一、我国的财政分权是在法律框架之外进行的 我国的财政分权是在改革开放过程中逐步形成的。通过改革，我国由计划 经济下的中央高度集权的财政体制，转变成为市场经济条件下地方财政分权的 体制。“分权化”的改革在探索中进行，中央与地方的财政关系几经调整，1994 年1月1日开始的分税制改革大体上奠定了我国财政分权的格局。 从总体上看，我国的财政分权是在法律框架之外进行的。主要表现在： (一)财政分权改革的启动没有法律根据。我国在分权改革之前没有设计 一个完整的法律框架。分税制改革是有计划有步骤的，但不是通过法律而是通 过国务院文件《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》(国发[1993]85 财政分权的法学思考 ·165- 号)启动的。与分税制同步进行的税制改革以及其他配套改革——税务机构改 革、税收征管改革等同样也是根据文件而不是根据法律进行的。 下发3个月之后，我国颁布了《预算法》，对分税制的财政管理体制进行了追认。 《预算法》第八条规定：“国家实行中央和地方分税制。”该法于1995年1月1日 起才正式生效施行，此时，分税制改革已经进行了整整1年。2001年修订的《征 管法》对税务机构分设为国税局和地税局予以确认，而我国税务机构分设的改革 已于1995年底基本上完成。 (三)财政分权的内容缺乏法律上的支撑。财政分权的内容主要包括支出 责任的划分、税收收人的划分和转移支付制度的建立。根据国发[1993]85号文 件，中央与地方支出责任的划分沿袭以前的做法，文件中对相关内容规定得比较 笼统。税收收入的划分是新内容，将税收收入分为中央收入、地方收入和中央与 地方共享收入，在文件中规定得比较详尽。此外，文件还规定了过渡期的转移支 付制度。对于地方各级政府之间的财政如何分权，文件规定由上一级地方政府 决定，没有做统一规定。 在实行分税制后的12年当中，财政分权的内容又做过一些调整，如进一步 下放支出责任，将所得税转变成为共享税，建立一般性转移支付和专项转移支付 制度。然而，到目前为止，上述有关财政分权的内容，仍然没有通过法律或行政 法规加以确定。 t、财政分权的不稳定性、非规范性引发负面效应 我国形成的财政分权体制一直处于不稳定、非规范的状态，主要表现在： 从税收收入看，实行分税制后的十几年当中，中央与地方税收收入的划分几 经调整，出现了进一步向中央集权的趋势。 从财政支出看，中央与地方的支出责任划分不清，地方财政缺口大，但支出 责任却进一步扩大并且层层下放。 从其他财政收入看，预算外收入长期没有纳入预算管理，既不稳定也不规 范，制度外收入在体制外循环，更无稳定与规范可言。 从转移支付制度看，过渡期持续到2002年，转移支付制度刚刚开始建立，在 制度安排上人为因素很大，更缺乏规范合理的程序保障。 从地方政府之间财政分权看，由地方的上级政府决定与下级政府的分权，没 有统一规范。地方政府之间的纵向分权，在各地区之间差别较大。‘ 由于财政分权缺乏法律支撑，法律对该领域的