跨流域调水生态补偿法律问题研究——以南水北调中线库区水源区河南部分为例研究.pdf

水资源可持续利用与水生态环境保护的法律问题研究 ——2008年全国环境资源法学研讨会（2008.10.16~ 19·南京）论文集 跨流域调水生态补偿法律问题研究 —— 以南水北调中线库区水源区（河南部分）为例∗ 曹明德 （中国政法大学，北京 100088 ） 王凤远 （西南政法大学，重庆 400031 ） 摘要：生态补偿是一种使外部成本内部化的环境经济手段，生态补偿机制是自然资源有偿使用原则的具 体体现。对跨流域调水生态补偿法律问题进行研究，具有重要的理论和实践意义。文章分析了生态补偿 的内涵及其理论基础，以南水北调中线库区水源区（河南部分）为例，论述了补偿的原因、受偿区提供 的生态服务的价值、补偿主体受偿主体、补偿标准、生态补偿资金的筹集与使用等问题，并对跨流域调 水生态补偿的手段及实施保障等问题提出建议。 关键词：生态补偿 跨流域调水 南水北调 随着社会、经济与人口的发展及其伴随的环境污染，人类社会赖以生存的水资源正面临前所未 有的严峻挑战。未来水资源的可持续利用问题，已成为社会经济发展目标的先决条件。跨流域调水 是当今有关水资源的一个重大问题。南水北调工程是解决我国北京、天津等北方地区缺水，优化水 资源配置的一项重大战略举措。建立跨流域调水生态补偿机制，对确保南水北调中线工程水质安全、 促进经济社会发展、全面建设小康社会、实现人与自然和谐共处具有重要意义。 一、生态补偿的内涵及其理论基础 （一）生态补偿的内涵 生态补偿问题背后存在的是环境利益及其经济利益关系的扭曲，即生态保护者和受益者、破坏 者和受害者之间利益的不公平分配，保护者得不到应有的经济回报，破坏者未承担破坏环境的责任 和成本。 “生态补偿”一词在学界目前尚未形成一致的见解，英语国家通常是用“生态系统服务付费” （PES, payment for ecosystem services, PEB, payment for ecosystem benefit ）这一术语，意即生态系统服务付 1 毛显强博士等认为，生态补偿是指通过对损害（或保护）环境资源的行为进行收费（或补偿）， 费。 提高该行为的成本（或收益），从而刺激损害（或保护）行为的主体减少（或增加）因其行为带来 2 的外部不经济性（或外部经济性），达到保护资源的目的。 生态补偿机制是“ 自然资源有偿使用制 度的重要内容之一。所谓自然资源有偿使用制度，是指自然资源使用人或者生态受益人在合法利用 3 自然资源的过程中，对自然资源所有权人或对生态保护付出代价者支付相应费用的法律制度” 。 上述定义在我国是有代表性的，可以看出它们基本上都包括了以下含义。第一，生态补偿是生 态环境外部性的内部化手段，是一种对行为或利益主体（自然人、法人或利益集团）的补偿，通过 生态补偿来抵消资源开发造成的生态环境破坏的外部成本；第二，生态补偿是一种保护环境和生产 力的经济手段，其实质是通过资源的重新配置，调整和改善自然资源开发利用或生态环境保护领域 中的相关生产关系，最终促进自然资源环境以及社会生产力的发展。第三，生态补偿遵循“受益者 付费”原则，因为自然资源具有经济价值和生态价值，生态功能也是同样有价值的。第四，生态补 偿是一种区域协调发展制度，依据生态环境的外部性和区域性特征建立区域生态补偿机制，提高生 态环境保护的积极性和保护效率，促进区域的协调发展。南水北调中线库区水源区生态补偿，是补 偿库区和水源区为保护水库水质水量而做的牺牲和贡献，如增加污水处理量和深度、限制坡耕地、 严厉限制污染企业以及污染企业搬迁等。生态补偿的活动，都是直接或间接地保护了水库的水质和 水量。 （二）生态补偿的理论基础 生态补偿的理论基础主要有自然资本论、外部性理论、公共物品理论等。4 5 自然资本论的概念是由保罗·霍肯、埃默里·洛文斯、享特·洛文斯于 1999 年首次提出的。 按照