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对规范审批农民建房的一点建议 如皋市国土资源局 李国民章明锋 自2004年7月1日以来，旨在抑制政府行政权力、规范政府行政许可行为的《行政许 可法》对政府的权力运行和社会公众的生产生活产生了较大影响，成为依法治国进程中的 又一重要里程碑。一年多时间里，各级政府及政府部门为规范行政许可行为做了大量工 作，取得了显著成效。但笔者在走访调研审批农民建房专题时，发现仍然存在与《行政许 可法》要求不一致的做法，亟待规范。 《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县 级人民政府批准”。对这一原则性规定，很多地方法规又结合地方实际作了进一步阐述。 如，《江苏省土地管理条例》第三十五条规定：“农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组 织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成 员会议讨论同意，乡(镇)人民政府审核后，报县级人民政府批准”o江苏条例对许可农民 建房的程序规定非常明确，具有较强的操作性。据笔者了解，江苏各地普遍的做法是：土 地管理部门统一制作了包括申请人填写栏、村级集体经济组织意见栏、乡(镇)规划办意见 栏、乡(镇)土地管理部门意见栏、乡(镇)人民政府意见栏、县级人民政府意见栏的格式 表，并将格式表发放到村级集体经济组织。农民要新建、翻建住宅的，直接到村集体经济 组织填写表格，经村集体经济组织审查同意后，由村集体经济组织送乡(镇)有关部门及人 民政府审核；经乡(镇)人民政府审核同意后，由乡(镇)人民政府的有关部门送县级人民 政府批准；县级人民政府通常委托国土部门行使审批许可权。至于审核、审批期限、公示 地点等均无明确规定，致使日常工作中纷争不断。 此种做法在《行政许可法》实施之前无可非议。但《行政许可法》实施一年多了，不少 地方政府仍然按照这一做法行使审批许可权，无形中剥夺了法律赋予农民的知情权、被告 知权及获得司法救济的权利。申请建房的农民只是在村级集体经济组织处填写了一份统 一的格式表，如果获得许可就建房，如果不许可，既不知道不予许可的理由，也没有任何法 定的申请受理手续和不予许可的决定书。 为规范审批农民建房的许可行为，笔者试结合江苏的实际，浅显阐述不成熟的建议， 抛于广大同仁共探讨。 江苏条例第三十五条的程序规定分为四个步骤：一是当事入申请；二是村级集体经济 一191～ 江苏省土地学会土地学术年会(二OO五年度)论文集 组织讨论；三是乡(镇)人民政府审核；四是县级人民政府批准。审批农民建房的许可行为 要严格按照《行政许可法》第六条规定的便民、高效、优质的原则进行，要在尊重《行政许可 法》、《土地管理法》和地方条例的前提下，做到便民、利民。切不可为强调“便民”、“利民” 而违反法定的程序规定，也不可为强调依法行政而复杂化审批许可程序，而是要最恰当地 揉合两者，寻找两者之间的最佳结合点。 按照江苏条例第三十五条的四步骤程序规定，从村级集体经济组织讨论这一步骤开 始就进入了实际的受理、审核阶段；从行政法学的角度分析，乡(镇)人民政府审核阶段才 开始启动了行政权力；从行政许可的最终决定权看，县级人民政府才是真正的行政许可的 主体。因此，在村级集体经济组织、乡(镇)人民政府、县级人民政府三者中确定谁为法定 的行政许可主体及合理确定受理阶段至关重要。只有确定了行政许可主体和受理阶段。 才能让当事人充分享有法律赋予的知情权和救济权，才能分清行政许可法律关系主体之 间的法律责任，才能实现和谐的法律秩序。 笔者认为，按照习惯做法和便民原则，农民申请建房，虽然在村级集体经济组织处领 取、填写申请表，但村级集体经济组织不是行政主体，从法理上讲，确认村级集体经济组织 为该行政许可事项的受理主体理由不太充分。假如由上级行政机关授予村级集体经济组 织行使受理、初步审查权，就必须严格按照《行政许可法》的规定在村级集体经济组织的受 理场所公布许可事项、法律依据、办事程序及一系列格式文本，而且还必须与当事人履行 系列法律手续。考虑到村级集体经济组织数量繁多，工作人员的业务素质在目前情况下 还难以满足依法办事的要求，因此，走上级行政机关授予村级集体经济组织受理、初步审 查权的途径不可行。???依据江苏条例三十五条的规定和行政法理学的分析，乡(镇)人民 政府在审批农民建房的行政许可行为中正好处于启动行政权力的临界点。从现实状况分 析，乡(镇)人民政府内设国土资源所和规