城区域生态空间管控路径探索.PDFVIP

城市生态空间管控路径探索 刘 菁 【摘 要】在快速城镇化进程中，城镇空间的迅速扩张，不可避免地出现以牺牲生态空间和资源环境为代 价，在此现实之下，城市生态空间管控面临巨大困难和挑战。对于城市生态空间内的各项建设活动，是严 加控制，还是疏导结合，答案显而易见。本文通过总结国内外特大城市在生态空间管控方面的经验做法， 结合武汉市近年来在此方面的持续探索，提出城市在生态空间管控模式选择、实施政策制订等方面的经验 做法，力求探索一条从生态空间规划到实施的科学合理化道路。 【关键词】生态空间，管控，公共政策 城市生态空间管控是以城市全域的空间资源合理利用、生态环境保护和城市协调发展为 主要目的，优先保护区域自然环境与生态环境, 重点划定非城镇建设区, 避免城镇建设用地 的盲目扩张, 缓解空间资源压力。面对我国快速城镇化进程中，城镇空间的迅速扩张，如何 维护城市生态空间，确保城市生态安全格局，成为规划师需要回答的一个重要问题。 1 国内外生态空间管控模式案例研究 1.1 美国波特兰大都市区的城市增长边界管理 美国俄勒冈州的波特兰大都市区通常被认为是成功遏制城市蔓延的典范。从 1977 年开 始，“城市增长边界”作为城市增长管理政策在波特兰实施。波特兰城市增长边界保持长期 稳定性主要通过三个方面的管控策略：一是动态维护，根据城市发展需要，通过合法程序修 正完善城市增长边界，波特兰大都市区UGB 实施近40 年间，其范围经历了五次调整，调 整原因主要是为了增加住房和就业空间；二是分区而治，使城市增长边界（UGB ）成为政 策制定的分水岭；三是高度公众参与，以及专门机构管理。通过一个专门制定与管理 UGB 的区域性机构——Metro ，即地方政府和大都市规划组织对城市增长边界实施管理。同时， 整个规划和管理中，公众参与度高，从国家层面的战略规划确定开始就启动了公众参与程序， 并贯彻到UGB 线的落定层面，较好地协调解决了发展与保护的矛盾问题。 1.2 香港郊野公园的立法管理 由香港政府为主导的郊野公园建设模式，在经济高速发展下，遏制了城市盲目扩展势头， 并保持了生态区域繁多的野生动物物种和高度的生物多样性。香港政府在 1976 年以立法形 式颁布《郊野公园条例》，由香港渔农自然护理署（渔护署）统一管理郊野公园，为郊野公 园和特别地区的指定、管制和管理提供了法律根据。30 余年间，香港划定和实施了24 个郊 野公园、4 个海岸公园和17 个特别保护区，总面积达430 平方公里，特别是在1990 年代后 大幅提高了郊野公园范围，目前郊野公园占香港约40%土地面积，在保护自然生态的同时， 也为市民提供了郊野的康乐和户外教育设施。 1.3 北京限建区的分层管控 北京市2007 年出台 《北京市限建区规划》，将北京市域划分为：绝对禁建区、相对禁建 区、严格限建区、一般限建区和适宜建设区五个区域，针对不同类别的生态空间制定相应的 城市建设和城市活动的限制性要求。严格控制禁建区，对限建区内作出相应安排，规定了限 建区开展规模化城乡建设活动的生态制约条件，加强了限建区的引导发展。 1.4 深圳基本生态控制线的管理策略 深圳市2005 年11 月1 日颁布实施《深圳市基本生态控制线管理规定》，是全国首个从 维护城市整体生态框架格局角度出发制定相关公共政策的城市。该规定以“一条线”+ “一 规定”的形式对线内土地进行管理，实现了城市分区管制的细化与落实，提高生态保护的效 率与行政管理效率。“一条线”即划定的《深圳市基本生态控制线范围图》，该范围严格依据 《深圳市城市总体规划（2007-2020 ）》中明确划定的禁建区划定基本生态控制线，将深圳市 50%的土地控制为生态用地；“一规定”即将规划的技术语言转化为行政语言，以政府令形 式出台 《深圳市基本生态控制线管理规定》，实现规划向公共政策的转变。 1.5 经验总结 在城市生态空间的保护工作中，国内外特大城市通常从技术和管理两方面双管齐下，推 进生态资源保护，防止城市无序蔓延。可资借鉴之处主要包括： 其一，边界划定是城市生态空间确定的重要技术手段。如波特兰、深圳，主要通过划定 城市增长边界或反向划定城市基本生态控制线，明确城市集中建设区与生态保护区的管控范 围。 其二，分区管控是兼顾核心生态资源保护与城市建设空间有序增长的有效策略。通过制 定不同分区的相应管控政策，如在城市集中建设区鼓励城市建设以及基础设施投资高效集中 发展，