民办教育政策推进为何缓慢-华东师范大学学报教育科学版.pdfVIP

ＪＯＵＲＮＡＬＯＦＥＡＳＴＣＨＩＮＡＮＯＲＭＡＬＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ ＥｄｕｃａｔｉｏｎａｌＳｃｉｅｎｃｅｓ　Ｎｏ．６，２０１７ ＤＯＩ：１０．１６３８２／ｊ．ｃｎｋｉ．１０００５５６０．２０１７．０６．００２  民办教育政策推进为何缓慢？ ———基于组织行为决策视角的考察 阎　凤　桥 （北京大学教育学院／教育经济研究所，北京 １００８７１） 　　摘　要：我国民办教育是生长在公立教育体制之外的新生事物，民办教育政策的制定和落实往往 要涉及多个政府部门，是一个多政府部门合作决策的行为。因此，民办教育政策制定和落实的有效性， 在一定意义上取决于多个政府部门之间的配合程度，并且受到既有规则能否及时做出调整的影响。民 办教育政策的这一属性，适合从组织行为决策模式视角进行分析。合理回报、独立学院和分类管理三 个民办教育政策的缓慢推进，是组织行为决策模式的典型事例。 　　关键词：民办教育；政策滞后；组织行为决策模式；规则惯性 　　２０００年，我国的二级学院刚刚兴起，这是在其他国家很少见的一种办学形式。二级学院的办学 体制属于“混合体制”（ｈｙｂｒｉｄ），其稳定性和持续性如何？如何从理论上对其进行解释？在当时都是 值得关注的研究问题。在《民办教育促进法》的立法过程中，政策制定者与办学者在营利性问题上 存在着明显的分歧，在２００２年颁布的法律中，“合理回报”作为一个特别的条款被写进法律文本。 另外，２００３－２００８年，教育部就二级学院的发展去向问题制定了若干政策，将它转变为今天的独立学 院，但是过程曲折复杂，实际发展进程与政策制定者的理想目标之间差异显著。２００９年，在《国家中 长期教育改革和发展规划纲要》制定过程中，来自学界、政界和民办教育领域的人士对于民办教育营 利问题有不同见解，意见难以调和，写在纲要文本中的“分类管理改革试点”也是妥协的产物，并且 在后来实施过程中进行得并不十分顺利。虽然２０１６年全国人大常委会表决通过了《民办教育促进 法》的修改，允许营利与非营利教育机构同时存在，但是这个法律文件的实施情况究竟如何，尚需要 时间加以观察。 民办教育政策所有问题的焦点，都集中在营利性问题上。意见的分歧表现为，是从中国实际情况 出发给民办教育营利行为一个合法地位，还是借鉴西方国家特别是美国的作法，在组织和制度上，对于 营利和非营利性组织做出区分，从而保证部分民办教育的非营利性。上述分歧看上去可以通过后者予 以调和，但由于它并不是一种“帕累托改进”，并且在实际操作中会对一些民办教育机构办学者的利益 产生不利影响，因而受到了冷遇。在这个问题上，不仅过去没有达成共识，估计今后一段时间里也难以 形成一致看法。 本文的着眼点并不在于从应然角度出发去厘清民办教育之营利性或非营利性孰是孰非，而在于从 实然角度去分析政策制定过程的缓慢推进背后的原因。本文首先概括性地勾画三个相关案例，然后提 出拟讨论的问题，最后尝试采用决策理论对相关问题进行理论上的解释。 　基金项目：２０１５年度国家社科基金教育学重点项目“民办院校办学体制与发展政策研究”（编号：ＡＦＡ１５００１２）。 １１ 华东师范大学学报（教育科学版）　２０１７年第６期　　教育法治：民办教育研究 一、几个典型的民办教育决策过程 （一）合理回报 《民办教育促进法》的立法经历了很长的时间。立法从 １９９６年启动，直至２００２年结束，先后经历 了七年多的时间，全国人大常委会几次表决都没有通过，最后是在时任全国人大常委会委员长李鹏做 说服工作后才勉强通过的（程化琴，２０１２；邵金荣，２０１５）。立法过程之长和共识度之低，在以往教育立 法程序中是比较鲜见的，主要是由于人大常委会的代表们在民办教育的营利性问题上形成了对峙性的