市场扩张与政府监管改革高世楫监管-洪范法律与经济研究所.PDFVIP

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市场扩张与政府监管改革∗ 高世楫∗∗ “监管”或“管制”、“规制”的英文是 Regulation,通常指政府部门或政府代理机构对市 场主体交易行为的直接干预,包括市场准入、交易价格、竞争秩序等。政府监管也可广义地 理解为政府对人类生产和生活的直接干预,涉及市场和政府的关系、个人自由与政府权力等 基本问题。按照经济学的通常解释,政府监管的目的是要纠正市场失效,而导致市场失效有四 个原因,即不完全竞争、不对称信息、外部性以及无法靠市场机制解决的社会公平。 过去 30 多年中,技术进步和经济全球化极大地扩展了市场规模和市场竞争的范围,政府 监管应当作出相应的调整,包括监管对象、内容、手段以及监管的组织体系、治理机制等。 有学者指出,我们走向一个监管资本主义(regulatory capitalism)的时代。自 2007 年底以来,全 球正在经历金融危机和经济萧条,这在一定程度上是因为政府监管已经落后于市场的发展而 引起的。这是新的理论课题,也是非常重要和紧迫的实践课题。 一、政府监管的全球实践 政府监管和市场的关系是现代市场经济最基本的关系之一,现在的发达市场经济国家 都是监管型国家,在一定意义上讲,现代混合经济的兴起都可以描述为监管国家的兴起。 美国是最大的监管国家。 美国是监管国家的原型,她所建立的独立监管机构的制度,成为很多国家监管改革的方 向。美国作为一个监管国家兴起的过程,也是其逐步走向世界大国的过程。美国经济在整个 19 世纪基本上处于自由放任的市场竞争状态。19 世纪后半叶, 由于内战结束统一了市场、技 术进步创造了新的工业, 自由放任的竞争带来了工业寡头支配经济和政治事务的“镀金时 代”。1887 年成立的洲际商务委员会是为了规范铁路领域的竞争秩序,保护消费者利益,它所 开启的进步运动时代是美国寻找政府与市场平衡、经济发展与社会进步的重要时期。进入 20 世纪后,随着市场扩张和交易的更加复杂化,一大批监管机构相继成立。1929 年股市大崩溃 以后,美国进入了 10 年大萧条时期。在一定程度上,大萧条是此前美国经济社会发展中深层次 矛盾的爆发。因此,罗斯福在 1933 年就任总统后所进行的改革,主要就是重新界定政府与市场 的关系,确定了联邦政府在于预经济运行和财富分配方面的权力和责任。此次改革中美国建 立了一大批联邦监管机构,包括联邦证券交易委员会 SEC、能源监管委员会 FERC 、通信委 员会 FCC 等一批独立监管机构,创造了我们目前所熟知的独立监管机构的模式。这类独立监 管机构由国会直接授权,采用委员制决策,监管机构的行为不受政府行政部门的干预,总统不 能罢免未到期的监管委员等等。美国的独立监管机构, 本质上是一种行政代理机构 (Administrative Agency),运行上独立于政府行政部门。监管规则、监管程序和组织架构一般 都需要专门的立法,其运行需要有专门的机构,有一批专业人才,有公正透明的程序。同时,要建 立一定的制约机制,保证监管机构不会被利益集团所收买,成为被监管者的俘虏。 新政时期成立的监管机构,大部分属于经济性监管等领域,但这种政府监管的思想已经成 为美国制度建设的重要方面。二战以后,特别是在 1960 年代,美国又成立了环境、工作安全、 卫生等领域的监管机构,但这些社会性的监管机构并没有采用国会直接立法授权的独立监管 机构的模式,而是采用了隶属于行政系统的机构的形式,如环境保护署 EPA 、职业安全与健康 ∗ 原载《理论前沿》2009 年第 7 期。 ∗∗ 高世楫,国务院发展研究中心研究员。 监督署(Occupational Safetyand Health Administration,OSHA),其负责人同内阁部长一样由总 统任命。这种制度安排的特点。就是监管机构受政治影响较大。 目前美国所正在经历的金融危机和经济衰退,很大程度上就是由于美国金融监管机构对 金融市场的监管未能跟上金融市场发展情况,特别是对表外业务缺乏监管所引起的。此后金 融危机的加深进一步证明了进行深入系统的监管改革的重要性。 英国的监管改革和体制创新。 英国的监管改革和制度创新是政府职能随着市场结构变化而调整的重要案例,值得认真 研究。英国在战后实施的混合经济(费边社会主义), 国有经济成分占较大比例。1970 年代末 期,英国还有

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