旅游功能区的产生与发展-中旅报20130322增.docVIP

旅游功能区的产生与发展 □李庆雷 一、旅游功能区的雏形 严格来说，旅游功能区并不是全新的事物。在过去30多年的旅游发展的过程中，不难发现旅游功能区的影子和雏形，其中最具代表性的一是风景名胜区、旅游度假区建设，二是西安曲江与杭州西溪的旅游引领城市拓展实践。 1982年11月，国务院批准设立第一批国家重点风景名胜区，堪称我国旅游资源中的精华，后来不少都成为世界遗产、5A景区。这批风景名胜区还有一个共同特点就是面积较大，如青城山——都江堰、雁荡山、天山天池，多数已经跨越了行政区划边界。后来，多数都设立了管委会，对旅游资源加以开发、经营和管理。从这些方面来看，这些风景名胜区已经具备了旅游功能区的条件。但是，风景名胜区因为部门隶属等多方面的原因，在处理跨界旅游资源开发、释放旅游产业潜能、培育特色旅游产品体系、带动区域经济发展方面的成绩并不够理想。 无独有偶，1992年，为了促进旅游观光型向观光度假型转变，加快旅游事业发展，国务院决定在条件成熟的地方试办国家旅游度假区，鼓励外国和台湾、香港澳门地区的企业、个人投资开发旅游设施和经营旅游项目，并对其实行优惠政策。与国家级风景名胜区等自然保护区域不同的是，国家旅游度假区属国家级开发区。先后批准设立的12处国家旅游度假区设立了管委会，可以视为旅游功能区的雏形。但是，国家旅游度假区按照开发区模式进行运作，将规划范围内的乡镇划规管委会管辖，使管委会承担了大量社会事务管理工作，影响了产业促进职能的发挥；同时，由于资金筹集机制不完善、市场需求环境不成熟，部分旅游度假区采取房地产形式进行开发，丧失了重复盈利能力，对地方经济和社会发展带动作用有限。风景名胜区、旅游度假区发展中存在的问题和不足引发了部分专业人士和政治精英的反思，是推进旅游体制机制改革的重要来源，也是温州在风景名胜区基础上推进生态旅游功能区建设的重要原因。 随着城市化进程的加快，各地都在探索适应自身实际情况的本土化城市化模式。受保护政策和资源赋存的影响，部分城市在新区拓展的过程中将旅游业作为引领性产业，造就了旅游驱动型新区建设模式，最具代表性的就是西安曲江与杭州西溪。曲江新区原名西安曲江旅游度假区，是陕西省人民政府于1993年批准设立的省级旅游度假区；2003年7月，经西安市政府批准，更名为“曲江新区”，核心区域面积40.97 KM2，发展区域总面积近150平方公里，设立了曲江新区管委会，由市副市长担任党工委书记，并组建了曲江文化产业投资集团等六大产业集团，培育以文化产业和旅游产业为主导的城市发展新区。与曲江新区以文化资源取胜不同，杭州以西溪生态环境为依托，成功实施了西进战略，建成的西溪国家湿地公园横跨西湖区与余杭区两区，占地面积10.08 KM2，管委会除了建设5A景区、发展旅游休闲外，还建立了西溪创意产业园、培育相关产业。曲江、西溪实践开创了城市拓展的新模式，证明了以旅游带动区域发展、促进城市化是现实可行的，在一个侧面为旅游功能区提供了可行性论证。 二、旅游功能区的成都探索 经过30多年的发展，我国旅游产业取得了有目共睹的成就，也暴露出一些亟待解决的问题，其中体制机制就是制约旅游业发展的深层次问题，使部分跨行政区域、涉及多部门的优势旅游资源集聚区的潜力无法发挥出来。从2008年开始，国家旅游局、各省市将体制机制改革确立为旅游改革开放的重点领域，通过推进旅游产业综合改革、设立各类试点与示范区等方式积极探索解决之道，发挥旅游产业对城市建设与城乡统筹、文化遗产保护、限制与禁止开发区发展的带动作用，例如云南全国旅游产业综合改革试点（2008 年 3月）、广东全国旅游综合改革示范区（2008年5月）、海南国家旅游业改革创新试验区（2009年12月）、桂林国家旅游综合改革试验区（2009年12月）、旅游综合改革试点城市建设（2010年12月）。同时，作为上海浦东、成渝城乡统筹、武汉城市圈、长株潭城市群、天津滨海、沈阳和山西综改试验区重要组成部分的旅游业加大先行先试步伐。 为了优化国土整治和空间管理，国家“十一五”规划提出将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构，后来将主体功能区上升为国家战略，并制定了《全国主体功能区规划（2008-2020年）》。受这一战略的影响，加之多年对经济发展和社会管理经验的总结，不少地方政府综合考虑经济区划、产业集聚方面的要求，形成了“功能区思维”并具体化为“功能区发展模式”，将功能区作为实现总体发展战略的重要空间载体。例如，成都市就提出了13个市级战略功能区，分别是金融总部商务区、天府新城高新技术产业功能区、198生态及现代服务业综合功能区、西部新城现代服务业综合功能区、东部新城文化创意产业综合功能区、交通枢纽