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第三章 行政行为概述 第一节 行政行为的涵义与特征 一、行政行为的概念 是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所作出的具有法律意义的行为。 (一) 主体要素:行政行为是行政主体所作出的行为； (二)职权、职责要素:是行政主体行使行政职权、履行行政职责的行为； (三)法律要素:是具有法律意义的行为。 二、行政行为的特征 (一)公共服务性 (二)执行性（从属法律性） (三)单方意志性(注：双方行政性行为；相对方意志的参与) (四)强制性(不乏多样性) 【案例】张某诉某工商行政管理局案 本案原告张某，住某市A区建设路18号附1号。原告诉称：自己是某市A区公安分局民警，住某市A区建设路18号附1号。该区18号房系被告某工商行政管理局自管公房，共有房屋12间，由张某、李某、王某3户居住。1999年3月，被告以上述房屋不好管理，同时为了落实私房政策为由，将12间房屋全部卖给马某，收款180000元，并办理了房屋过户手续。在买卖上述房屋之前，被告未将出售房屋一事告3住户，也未公开卖房价款和征求原告是否购买住房的意见。后原告获悉房屋买卖一事，遂向人民法院提起诉讼，请求宣告该房产买卖协议无效。某区人民法院受理了此案。 【案例】张某诉某工商行政管理局案 被告辩称：自己是为了落实私房政策而处理自管公房，其行为属于行政行为，不应该适用民事法律规范的规定，作为行政机关实施行政行为是无需征得相对方同意的，故请求人民法院驳回原告的诉请。 【案例】张某诉某工商行政管理局案 某区法院审理后认为：被告与原告之间是公房租赁合同关系，被告将自管公房出售，承租人在同等条件下享有优先购买权，该权利属于民事权利，对承租人的优先购买权的保护是防止纠纷、稳定民事合同关系、维护各方当事人合法权益的必要措施。本案发生时，并没有关于享有出售出租公房权的国家机关、企事业单位，可以不与承租人协商任意将承租人的住房出卖给他人的规定。 【案例】张某诉某工商行政管理局案 根据最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题意见（试行）》第118条的规定：“出租人出卖出租房屋，应提前三个月通知承租人，承租人在同等条件下，享有优先购买权，出租人未按规定出卖的，承租人可以请求人民法院宣告该房屋买卖无效”，某区人民法院作出判决：确认被告与第三人马某之间的买卖房屋无效。买卖无效的房屋仍属被告自管公房。 问：行政机关对自管公房的处分行为属何种性质？该行为是行政行为还是民事行为？ 第二节 行政行为的分类 一、内部行政行为与外部行政行为 标准：行政行为作用的对象及其法律地位。 内部行政行为，是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为； 外部行政行为，是指行政主体在对社会实施行政管理活动过程中针对公民、法人或其他组织所作出的行政行为。 划分内部行政行为与外部行政行为的意义 第一，内部行政行为适用内部行政规范，因而也只能用法定的内部手段和方式去进行；而外部行政行为适用于社会行政等外部行政法规范，因而能够采用相应的法律、法规所规定的各种手段和方式去进行。 第二，对于内部行政行为的主体资格，法律没有严格要求，而外部行政行为的主体资格，法律则有严格的要求。 第三，内部行政行为不得适用行政复议程序和提起行政诉讼，而外部行政行为在符合法定条件的情况下，可以适用行政复议程序和行政诉讼程序。 我们认为，行政法学上对行政行为研究的重点应当是外部行政行为；但是，对外部行政行为的研究，又离不开对内部行为的研究。在行政法学意义上，行政主体的内部行为是为外部行为服务的，是为了实现外部行为服务的，是为了实现外部行为的法律效果。 实践中如何区分内部行政行为与外部行政行为呢? 第一，从主体角度去把握。 第二，从行政行为所针对的事项性质和法律依据的角度去把握。 第三，从行政行为的内容与法律效果的性质角度去把握。 【案例】某市公安局诉某市监察局案(一) 2001年，某市审计局对某市公安局1999年至2001年财务收支及基建工程收支情况进行了审计，查处违纪资金201万元。据此，于2001年12月20日对市公安局作出罚款5000元的处罚。此后，某市监察局基于上述事实，以某市公安局违反财政法规为由，于2001年12月25日作出处理决定：给市公安局通报批评；有关人员予以处分。某市公安局对监察局的处理决定不服申请复审。监察局2002年2月1日作出维持原处理的决定。某市公安局不服，向上级监察机关提出申请复核，上级监察机关未在法定期限内作出复核决定。某市公安局遂以监察局越权为由，向人民法院提起行政诉讼，要求撤销“给单位通报批评”的处罚决定。 【案例】某市公安局诉某市监察局案(二) 某市A区人民法院在审查立案时对法院应否受理形成了两种不同的意见：一种意见认为应当受理，因为监察机关是行