地方治理观点下村里角色与功能的再定位-台北大学.DOCVIP

地方治理觀點下村里角色與功能的再定位 呂育誠 (台北大學公共行政暨政策學系副教授) 壹、前言 雖然根據地方制度法(以下簡稱地制法)，村里只是作為「編組」，受鄉鎮市區長指揮監督，以辦理村里公務及交辦事項(五十九條)，此種情形再加上我國傳統趨於「中央集權」的文化背景，以及制度設計強調上下層級間「指揮隸屬」的權力關係，以致長期以來村里因為位於地方政府體系末梢，而受到忽視。然而今日台灣社會在面對「全球化」與「在地化」的雙重壓力下，不僅地方公共事務更為多元複雜，民眾自主意識也更加高漲。於是為求更有效實現地方特定主張或維護地方利益，社區發展協會、非營利組織(權利促進會、文史工作室…等)，乃至各類社團乃紛紛走進基層。這些組織固然提供更多參與管道，但卻也模糊了地方自治團體與民眾互動的模式，甚至可能使原本單純的民生問題，在不同力量介入下而轉變為「泛政治化」的棘手問題。 相對於民間的「充滿活力」，村里似乎仍未有具體的變革，在一般民眾印象中，除了幾次重大天災時，村里長協助救災，或在媒體前控訴上級不重視之外，其形象似乎是隱晦，甚至負面(常與地方派系、選舉恩怨、經費支配…等問題並列)的。筆者認為此種情形若持續下去，不僅將影響村里功能發揮，更可能形成地方自治團體與民眾順利互動的困難。基於此，本文乃嘗試從近年頗受公共行政界重視的「地方治理」(local governance)觀點，來思考未來村里角色與功能重塑之可能途徑。筆者的推論過程如下： 第一，分析在地方治理觀點下，今日基層地方政府組織應展現的功能。 第二，探討基層地方政府組織為達成上項要求，所需具備之條件。 第三，比較今日我國村里運作所面臨的情境。 第四，提出短中期與中長期的策略途徑。 貳、今日地方政府的治理需求 一、治理概念 表一：新公共管理與新治理內涵之比較 新公共管理 新治理 問題焦點 技術的--重視結果與產出 政治的--重視所有權分享以及以願景為導向的策略性變革 文 化 公共利益是由行政官僚基於顧客選擇觀點來掌握的 基於政策問題的複雜性來建構任務編組。其運作過程以公開原則，輔以適當的保密 執 行 面對面的，基於契約原則進行協商以達成共識 以建立聯盟為主，並在適當情形下進行面對面溝通 所需技能 具有績效評量與契約監督能力的技術專家 應具備利害關係人分析，以及基於對話、整合的外連繫與溝通能力 基本架構 由具代表性的官僚與專業人士組成，對利益有直接影響力 基於集中化的，由民選社區代表與任務編組成員所形成的運作架構 ※資料來源：(Reddel, 2002: 59) 微觀面：個人欲處理治理觀點或問題時，需要先行調整原有的思維模式或信念。例如決策者行使權威處理事務時，需兼顧長期與短期兩類基本考量。 宏觀面：地方治理固然需要政府採行新的變革策略，但實際上此作為背後所蘊含的問題關鍵，並非在於策略與技術層次而已，而更涉及整個地方政府運作傳統、定位、信念等價值觀的變動(Bevir, et.al., 2003: 4- 13)。 二、地方治理具體意涵(Bovaird L?ffler, 2002: 16) (一)多元利害關係人(multiple stakeholder)。地方公共問題不能由政府當局片面解決，而是有賴各方人員與組織的合作。 (二)包括正式與非正式的規則(rule)。在利害關係人互動中，兩者均可能會受到重視，彼此間並會產生不同優先順序。 (三)除了新公共管理所強調的市場機制外，也重視政府原有的層級權威，以及合作的網路關係。 (四)除了目標與手段、投入與產出等因素外，也考量社會所重視的重要程序價值，如誠實、透明、廉潔等。 (五)基於政治運作傳統，考量各利害關係人間權力互動以及促進本身利益的情境。 Executive Constraints) 1.正式與橫向的(formal horizontal) (1)對立法部門的課責；(2)對司法部門的課責 2.非正式與橫向的(informal horizontal) (1)媒體自由度；(2)公務人員專業性；(3)私部門競爭程度 3.府際的、縱向的(inter- governmental vertical) 地方政府預算自主性 4.不同層次選民的條件 (1)教育程度與識字率；(2)稅課範圍 執政能力(Executive Capabilities) 1.過程(process) (1)計畫與預算準備；(2)公務人力費用；(3)預算執行情形；(4)公務人員的報酬；(5)公務人員數；(6)府際關係形式；(7)政府各項收入之管理 2.績效(performance) (1)促進企業發展情形；(2)民眾滿意度；(3)政