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对中国行政程序法制化的探讨 　　摘要:行政程序的法制化与行政法制的程序化是一个问题的两个方面,是中国行政法制现代化的必然要求和必然结果。它实质上是指如何在相互抵触的各种行政规范中进行最佳选择,并使这种选择的决定具有正当性和约束力的问题。本文主要从行政程序法制化的意义、理论基础和原则方面进行探讨。 　　关键词:行政程序;法制化;基本原则 　　中图分类号:D05文献标识码:A文章编号:1672-8122(2010)10-0185-02 　　 　　从现象上来看,行政程序法制化表现为行政程序法规范的增加,各种行政程序要件的完备以及行政程序法律意识的增强与完善,其具体表现则为统一的行政程序法典的制定与实施。这实际上也是解决中国行政法制的现代化问题。它一方面是中国社会现实的需要,另一方面是理论研究的促进。而中国行政法制现代化具体操作方案的设计与实施,则是两者的必然结合。 　　 　　一、行政程序法制化的意义及现状 　　 　　公正合理的程序是中国法律现代化的基石。[1]只有具备公正合理的程序要件,法制才能协调运行。合理公正的程序一方面限制了行政官员的恣意和专断,维持了法律的稳定性和自我完整性;另一方面又给行政官员如何实施行政行为提供了一个适当的选择空间,使法律系统具有更大的可塑性和适应力。在中国迈向市场经济的过程中,价值中立、操作性强的程序对目前经济改革中出现的秩序混乱、制度不力的现象是一剂良药,也是中国当前实现法治主导的最佳选择。由于程序具有开放的结果和紧束的过程,随着程序的展开,参加者越来越受到“程序上的过去”的拘束,而制度化的契机也由此形成。程序开始于高度不确定的状态,但其结果却使程序参加者难以抵制,形成一种高度确定化的效应。因此,如果我们要实现有节度的自由、有组织的民主、有保障的人权、有制约的权威、有进取的保守这样一种社会状态的话,那么,程序法可以作为其制度化最重要的基石。从这个角度出发,可以看出,行政法制的程序化与行政程序的法制化是中国行政法制现代化的必然选择。 　　在市场经济条件下,政府对经济的管理从微观管理转变到宏观管理,从直接管理转变到间接管理,从计划调控转变到市场调控。从新的政治功能来说,它要求政治体系从要素管理转向程序管理,从内在管理转向外向管理,从保险管理转向保证管理。[2]在计划经济体制下,政治体系对社会和经济发展的管理基本以要素管理、尤其是物质性的要素管理为主,通过对具体物质要素的具体规划和分配来完成管理。在市场经济体制下,政治体系不能再做要素式的管理,否则,市场经济体制的建立就不具备必要的前提。要素将通过市场来分配。政治体系的主要功能将是对程序的管理,即各种要素将通过合理的程序在社会上达成最有效率的交易,同时又是公平的交易,所有交易又必须控制在社会发展的方向上。程序管理主要是通过法律、规范、体制、监督等手段来完成。 　　 　　二、行政程序法制化的理论基础 　　 　　关于行政程序法制化的理论基础,首先要解决的是行政法的理论基础问题,其次要解决行政法的基础理论与中国行政程序法制现实的结合问题,同时还应注意行政程序法的抽象理论基础在中国的具体实际的应用问题。行政法的理论基础问题不仅反映不同类型行政法的阶级本质和历史特点,而且直接影响行政法的结构体系和发展方向。一般认为,资产阶级行政法的理论基础是三权分立、依法行政。由此出发,在西方国家产生了行政法是保障行政权还是控制行政权,亦即行政法是“保权法”还是“控权法”的争论。近年来,西方也出现了一种折中的观点,认为行政法既有保权作用,又有控权作用,反映了20世纪以来行政法的新变化。 　　目前,对行政法理论基础的研究已突破了“保权法”与“控权法”的范畴。有的学者[3]提出行政法的理论基础是“平衡论”。这种观点认为,行政法的全部发展过程就是行政机关与行政相对人的权利义务从不平衡到平衡的过程。现代行政法不应是管理法、控权法,而应是“平衡法”,其存在的理论基础则是“平衡论”。也有学者对此持不同意见,[4]认为在市场经济中,公民与法人的权利应与行政机关取得平衡,但非平分秋色,在权利与权力之间,应以公民与法人的权利为本位。有学者提出马克思主义的“公共权力论”是行政法的理论基础,“公共权力论”的核心观点是:认为国家权力、政府权力、司法权力等不是某种特权或私权,而是社会的权力、人民的权力;行使这些权力的机关和人员不应是凌驾于社会之上、人民之上的官僚机器,它们必须是不谋私利、不以权营私的,是全心全意为人民服务的。对于“平衡论”,这种观点认为,在行政关系中,政府和人民之间的权利义务在总体上恰恰是以不平等为特征的;从根源上讲,政府的权力正是人民赋予的,在总体上也很难说是平衡的。权利义务是在法律关系中和社会关系中讲的,因此,说政府自身和公民自身权利义务是平衡的,在理论上似乎