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公共治理现代化方式研究 　　[摘 要]目前，项目管理是国家强化纵向职能一体和横向联动的一种形式，从财政拨款体制的专款专用到项目配套资金，各行各业都在争取项目支持，通过获得项目来促进经济发展，提高管理水平。国家也通过项目管理整合了各方资源，优化了组织结构，以项目的引领和带动作用来调整产业结构和资源配置，把国家的政策导向传递到各个行业。本文首先分析了治理的几种方式，进而分析了整合治理模式下的项目管理手段，最后分析了项目化运作的路径优化。 　　[关键词]合纵连横；项目制；管理运作 　　doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.24.124 　　[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）24-0-02 　　合纵和连横是地缘政治构造联盟关系的一种体现，源于战国七雄的争霸策略，合纵的核心是防止一家独大，保持均衡之势，连横的核心是避免全面树敌，各个击破，后期的“远交近攻”策略是其更精确的延伸与扩展。在当代，治理体系现代化和治理能力的提升是国家意志，在官僚制模式下，纵向的权力整合与横向的引领?Ф?是组织管理的需要，是提高管理效率和效能的需要。因此，借用合纵连横典故，探讨其意蕴的整合治理和项目管理手段，具有理论研究意义与实际操作意义。 　　1 治理的几种方式 　　民主与效率之争是行政思想发展史一直存在的争论，政府提供公共产品和服务是其存在的根本，作为理性经济人假设下的政府组织，如何通过集权与分权，既强化中央政府的控制力，又调动地方政府的积极性；如何既避免权力寻租，又能提高政府效率，依据形势的变化，探索不同的且行之有效的治理方式是古今中外和历朝历代都在追求的政治理想。 　　1.1 运动型治理 　　运动型治理是为了完成特定政治、经济或其他任务而发起和组织的运动，一般由国家各级部门和政府发动，借助专断能力，打破制度、常规和专业的限制来“集中力量办大事”。他源于革命力量在建立新政权时创制的“革命教化政体”，它能替代、突破或整治原有的官僚体制及其常规机制，以政治动员的方式来调动资源、集中各方力量和注意力来完成某一特定任务。运动型治理既适应于剧烈的政治运动，也发生在日常管理事务中，虽然单一国家运动本身会逐渐衰退，但结构本身会不断催生出新运动。由于运功型治理本质是一种非制度化、非常规化和非专业化的治理方式，所以随着政体的演进，国家运动治理的效果会越来越差，并终将趋于消亡。 　　1.2 行政发包制 　　长期以来，中国的行政管理是以包干色彩浓厚的预算体制和高自由裁量权为特征。行政发包制对应的是“中央具有指导权，地方掌管执行权”，中央政府将政策目标“发包”给直接下级或者基层政府。我国政府的科层制，与韦伯的官僚制相比，更多的是一个外在的特征与表象，其核心运行机制更接近于行政发包制，在政府内部嵌入一个相对分权和市场化的发包制，中央政府以任务下达与指标分解的方式将行政事务层层发包，以结果导向为手段，通过例行检查、专项整治的方式对下级进行监督。地方政府自筹资金的财政分成和预算包干，会迫使基层政府通过政治锦标赛出成果、出政绩。 　　作为一种集权与分权融合体制下的“包干”制度，在行政发包制下，财政预算和人员报酬对承包人具有很强的激励作用，发包人重点关注的是治理成本、质量压力和统治风险，而地方政府通过任务承包，放大自由裁量权，出于利益驱动考量，会采取一些短视的行为来发展经济，不会过多关注生态和长远发展，“土地财政”与房价居高不下便是明显的例子。采用发包制是一种分权治理模式，可减少国家治理的财政成本和行政监督成本，但因为赋予了承包人一定决策权力和自由裁量权，所以容易导致公共产品和服务的质量压力与统治风险。随着项目制的实施，地方政府的自由裁量空间会被中央部委的精细化管理指标所蚕食。 　　1.3 项目制 　　项目制是一种将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合的有机方式，是多重治理逻辑之间的互动与博弈。国家部门希望贯彻发展意志并且能调动地方财力，地方政府希望争取项目以拉动经济发展，政府借助“项目制”运作机制，通过行政审批权获得核心资源垄断权力，运用政治动员发挥主导力量，通过公司制承担了经济发展主体的角色，但地方政府也会基于自身需求对项目进行改装，使其成为地方政府利益需要的一部分。项目制重塑了地方和基层政府的角色，政府内部动员由“层级动员”转向“多线动员”，行政资源的分配也演变为项目中心模式。项目制是“总体性”和“技术性”治理模式的结合，能突破单位制结构的局限和市场的过度扩张，通过转移支付来提供公平、普惠的公共服务。在分级治理架构下，作为一种资源分配方式，项目制能为地方政府提供巨大激励，提升政府自身对经济、政治和社会的综合运营能力。在项目制运作机制下，大量转移支付资金进入基层社