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香港行政制度――高官问责制探究 　　[摘要]2002年7月，香港特别行政区实施了一项全新的行政制度“高官问责制”。这是香港自回归以来影响最大的一项改革措施，涉及对象是香港特区的最高层官员，这项政策自在香港特别行政区实施以来 ,引起了各方面的关注 ,它取得了一定的成效 ,也存在不少的问题。对香港高官问责制的背景、成效及其对大陆问责制的借鉴意义进行较为深入的分析。 　　[关键词]高官问责制 香港行政制度 　　 　　根据“一国两制”的原则，香港作为中华人民共和国主权辖下的特别行政区，其公务员制度基本沿袭了回归前的架构。高官问责制是香港特别行政区政府在2002年7月1日正式推行的旨在加强各决策局官员问责性,提升特区政府管治能力的一项改革举措。这项香港特别行政区政府的制度改革的背景及内容分别是什么? 政策实施的成效如何?政策的实施对大陆的问责制有何借鉴意义？本文将对此作一初步的探讨和分析。 　　 　　一、公务员制度改革背景 　　 　　为了迎接新世纪的挑战、建设一个廉洁高效的政府，香港特区政府实行了公务员制度改革。改革的原因主要包括两个方面： 　　（一）公务员的免责 　　改革前的香港的政体中，只有特首这个职位是需要负政治责任的，其他的任何一级官员在体制上都不必为他们的决策效果与施政成败承担政治责任。这跟港英政府长期以来形成的公务员制度有关。 　　在港英政府统治时期，英国政府将自己的公务员制度移植到了香港，其特点是公务员队伍作为非常稳定而且独立的系统，不受最高行政官员变动的影响，以中立、廉洁的态度以及专业的业务水准执行行政任务。这一制度设立有严格的考核程序，但一旦进入这个队伍，便拥有了这一“铁饭碗”，除非违法会被追究法律责任外，公务员可以安稳地工作到退休。他们不必为自己的工作负政治责任。 　　这一制度的着眼点是明显的，在实行政党政治的英国，不同政党轮换上台执政，可能会在某些领域里有不同的政策，但在更多的基本层面上会是相同的工作，中立的公务员队伍不随政党轮换而变动，不易受某一政党的利用，有利于国家施政的稳定性与连续性。在港英政府时期，香港政治成为英国政治的海外延续，所以公务员制度也一直在香港运转［1］。 　　（二）公务员队伍的封闭性 　　香港回归中国后，承继了这一公务员制度。但由于香港实行“港人治港”的高度自治，民众对于政府政绩有了直接评价并希望能够施加影响的要求，而在只有特首要负政治责任却又不可能被罢免的情况下，除了高官们“殚精竭虑地自觉”之外，这种要求根本无法得到满足。过去在公务员系统内层层产生各级官员的制度，对于尚未实现立法会全民公选的香港来说，从根本上扼杀了整个社会的参政热情。在过去，一直有大量的社会精英不能被吸纳到政府内部贡献力量，致使港府失去了不少整合社会资源、应付危机的能力。透明性、开放性是一个现代政府的重要标志，高官问责制致力于打破原来行政体制的围墙，若是能够为政府与民间提供沟通交流的平台，将大大拉近市民与港府的距离，提升政府形象。从这个角度讲，公务员的免责与队伍的封闭性，使得“港人治港”没有在最根本的意义上得到实现，港府处理危机的能力也因此被认为打了折扣。 　　 　　二、公务员制度改革内容 　　 　　“高官问责制”就是以合约形式聘用一批主要官员，他们直接对行政长官负责。所有列入问责制范围的主要官员进入行政会议，以强化行政会议的工作。他们直接参与制定政府的整体决策，决定政策推行的优先次序，协调跨部门工作事项，从而大大提高政府的工作效率。其主要内容包括［2］： 　　第一，将现在香港政府最高官员，包括政务司长、财政司长和律政司长，以及所有政策局局长，全部纳入“问责制”范围。这些官员不再是公务员，而是以合约方式聘用的问责主要官员，期限为五年，但不超逾提名他们的行政长官的任期。在任期之内，他们各自负责由行政长官指定的政策范畴，统领所辖部门的工作，制定政策、解释政策，为政策作推介，争取立法会和市民大众的支持，并且为其政策的成败直接向行政长官负责，并通过行政长官的领导，履行对市民的责任。行政长官有需要时，可以终止他们的合约。 　　第二，所有列入“问责制”的主要官员都进入行政会议，以强化行政会议的工作。他们直接参与制定政府的整体政策，决定政策推行的优先次序，协调跨部门的工作事项，使施政能够更快捷、更全面响应社会的诉求和切合市民的需要。根据《基本法》的规定，行政会议也包括其他社会人士和立法会议员。 　　第三，实行“问责制”的主要官员，其待遇和现在的主要官员大致上相同。 　　第四，政策局会进行合并，使得资源分配更加合理，政策内容更加协调，经过合并之后，原来十六个政策局合并为十一个政策局，加上三位司长，涉及实行“问责制”主要官员的职位一共有十四个，分别是政务司司长、财政司司长、律政司司长、民政事务局局