“先照后证”与监管创新——以协同监管模式重塑“信用国家”.docVIP

先照后证”与监管创新以协同监管模式重塑“信用国家”蒋大兴  2015年11月3日国务院公开发布关于先照 后证改革后加强事中事后监管的意见国发2015〕 62号简称意见意见是继注册资本登记制度 改革方案关于扶持小型微型企业健康发展的意 见关于加快推进三证合一登记制度改革的意 见等之后国务院出台的关于商事制度改革的又一 份重要文件是构成商事制度改革放管服三位一 体总体布局的关键环节为构建新型市场监管体系进一步加强事中事后监管明确了原则和任务① 《意见的颁发旨在进一步深化商事制度改革转变市场监管理念明确监管职责创新监管方式构 建权责明确透明高效的事中事后监管机制正确处 理政府和市场的关系维护公平竞争的市场秩序② “先照后证工商登记改革模式的推行必将引发新 _轮监管创新行动任何改革都有附加成本先照 后证直接挑战传统的入口监管体系迅速将原来 在国家父爱主义监管控制下的交易及市场领域全 面暴露在私人行动中在放松营业自由的同时可能 会产生负面的社会影响极有必要以协同监管社 会共治的思维重构信用国家因此我认为必须全 面准确理解意见的内涵正确把握本次先照后证与监管创新的紧密关系以确保各部门各地方的 工作执行不走样监管创新有方向_、“先照后证”有其特定范围并不是_切经营领域都实行先照后证它有其 特定范围按照意见规定经营者从事工商登记前置审批事项目录中事项的应依法报经相关审批部门 审批后凭许可文件证件向工商部门申请登记注册工商部门依法核发营业执照经营者从事工商登记前 置审批事项目录外事项的直接向工商部门申请登记 注册工商部门依法核发营业执照可见先照后 证仅在特定领域展开并非在所有经营领域全面推 行这是因为则行政许可可能涉及公共利益一 些特别关键重要的许可事项若实行后置审批当事 人在取得营业执照后不申请行政许可则对社会造 成的危害难以消除因此一些必要事项的前置审批 是有公共意义的二则一些法律设定了登记前置审 批程序在法律未全面修改前国务院无法决定取消 该类前置审批事实上按照公司法第六条第二款 规定法律行政法规规定设立公司必须报经批准的应当在公司登记前依法办理批准手续公司法第十 二条第二款规定公司的经营范围中属于法律行政 法规规定须经批准的项目应当依法经过批准因此若公司法未做修改不可能全部推行先照后证的确在本次先照后证改革涉及的审批项目 中法律法规对监管部门和职责已作出明确规定的有 186项其中部分属于前置审批事项部分属于后置 审批事项各地区各部门应切实落实先照后证改 革按照法定条件和法定程序规范审批行为实现审 批行为的公开便利尤其是应尽快公开工商登记前置 审批及后置审批事项优化行政审批事项目录管理为此意见特别强调对行政审批时限实行目录管 理建立正面清单同时区分前置审批及后置审批事项之不同，分别设定其公布机关，以确保职责清晰、权 责明确。例如，《意见》明确了“先照后证”实施范围的 公布机关：首先，由工商总局负责公布工商登记前置 审批事项目录。并且，再次重申了《行政许可法》关于 行政许可的设定权限。因此，法律、行政法规、国务院 决定新增前置审批事项、取消行政审批事项、将前置 审批事项改为后置审批事项的，实施审批的国务院相 关部门应当及时通知工商总局对目录进行更新，并向 社会公布。除法律、行政法规和国务院决定外，一律不 得设定工商登记前置审批事项，也不得通过备案等方 式实施变相前置审批。其次，省级人民政府应当于 2015年底前依法制定工商登记后置审批事项目录， 并向社会公布。二、“先照后证”推动监管创新“先照后证”有助于降低企业设立的交易成本，同 时，倒逼行政许可机关提高行政（发证效率，因此，其 属商事制度改革之重要环节。在实行“先证后照”时 期，工商部门在一定程度上起到了“入口监查官”的作 用，凡是经营范围中有行政许可项目的，若其未取得 行政许可，则工商部门不给其办理各项工商登记手续 (例如，设立登记及变更登记），从而使不符合行政许 可条件的投资者事实上无法取得任何营业执照，也不 会持照诈害社会。实行“先照后证”后，“事前监管”将 为“事中事后监管”所取代，行政许可部门如何有效与 工商部门衔接，达至及时、无缝监管，具有关键意义。 在实行注册资本认缴制过程中，因某些应实行资本实 缴制的公司外延边界不清（例如，何谓金融资产管理 公司范围存疑），结果导致一些金融类公司在未实缴 注册资本、也未取得金融业务许可证时，以“投资公 司”之名巨额认缴注册资本，并实施投资欺诈或非法 集资，引发了严重的社会问题。“先照后证”的改革应 吸取注册资本认缴制改革中“监管软化”的教训，更新 监管程序，创新监管机制，尤其是要以协同监管模式， 实现社会共治。所谓协同监管，具体应做好以下几方 面工作：其_，应当协同供给信息。有效的监管取决于充 分的信息，因此，应实行“全国一网”，建立