[经济学]06-02-14发-地方行政的预算政治与主体问责.docVIP

地方行政的预算政治与主体问责 ——安徽农村义务教育经费调查之二 刊于《教育理论与实践》，2006年第6期 葛大汇 【摘要】财政预算代表公众的利益，所谓“政治博弈”是建立在问责制度与信息公开的基础上的。本调查中可见，地方行政在正式宣言与市场通则之间实现了各种“数字业绩”，但在精英治国、政策变异的情势中，权力也有背离其公共属性的可能。一直以来农村义务教育经费没有最终的问责对象，无论仍然实行“以县为主”的政策，还是成为全国性的公共产品，县级政府应该是对各级政府拨款的直接“催款人”。 【关键词】预算政治；业绩与精英2000年后，由于税费改革，2001、2002、2003三年教育经费的总支出“个人部分”随着物价攀升、生活水平提高和教师总量的增加竟占了75%以上，并且有不断上升的趋势，三年内上升了3.83个百分点22.98%、19.78%和18.17%，并且连年下降，三年内下降4.81个百分点“维持学校运转的公用经费，全靠收取杂费来解决，县、乡财政几乎未给任何补助，越来越多的学校运转出现困难”最基本的教育经费需求在一些地方得不到保证。这是典型的“政府形象工程”！ 我们知道政策过程即政治过程，它表现政府与公众（农民）的利益代表关系。政策不能解决问题，不仅仅是技术问题，更是政府行政的立意问题。“以县为主－转移支付”政策减轻了农民的部分负担，但它恰恰又减损了农村公共利益的程度（义务教育是较为纯净的公共产品），很难说它是成功的。这在我们的调查中有着深刻的反映，一些基层人员认为：改革是利益的再分配，“上级政府在制定政策时没有听取下面的意见就是失策，撤消时（指教育集资与附加费）没有考虑原来为什么要收这些税。其实，农民的需求不仅是少纳税，更要经济发展，享受公共基础服务。现在负担减下来了，但是生活状况并没有改善，例如现在小学校连灯都开不起，水也不喝，因为净水机取消了。”可见，政策分析并不是官样文件或专家理论所能主导的，有人士指出：分税制前中央财政占比例38%，地方62%（指省以下）分税制后，刚好倒置，国家收入65%，地方35%。国家作宏观调控，施行基础设施建设，国家财政很有钱，一部分用来转移支付。改革后中央财政集中……。且不论人们分析的角度如何，可以看到政策在相当程度上导致了人们对教育经费的不满，这是要引起重视的。正如 二、评价：“民不举、官不咎”的政绩 经费有缺口，但是地方的义务教育仍然在运行，当然就会有执行中的政策变异，我曾经说过着这变异也要从积极的方面来认识。现在的问题是，这种“政策变异”的动力来之何方？这一方面是由“正式宣言”的力量所致，即坚决执行既定政策，维持甚至提高义务教育的水平，减轻农民的负担但于是，社会主流思想在很大程度上替代“正式宣言”，成为评价行政政策业绩的标准。。 在更深入的调查中，我们确实可以感受到那些干部“作为知识分子都有爱国报国之心”，想干好教育事业、想做事之情言于意表。这种政治热情，一方面是对教育经济政策的敏感甚至反感，另一方面又被经济浪潮、“数字政绩”所裹挟，身不由己，矛盾而激越，这是地方官员最深沉的思想背景。所有政策变异或灵活机变都是与今日社会的经济导向、市场观念和数字业绩分不开的，例如“学校改制”的问题，其意图无非是一个地区或一个县想通过把公办学校改变成民营的来集取民间资金，改善办学条件，彪升数字业绩，尽管教育部有不允许改制的文件，但是“下面（地区或县）却象企业一样地改”。显然，这种经费——经济政策，表现了地方“强势政府”的野性，但是，在现实的教育经费压力之下，很多人情愿把它看成是“激发下级行政部门经营意识”的有为之举，是积极的行为。而值得一提的是，在刚性行政之后也有“怀柔”的一面。调查中，很多县诸如埋怨“省里、市里婆婆太多”、主张“行政部门要纠正条约性思维”等等说法，实际上正是地方行政灵活性的表现，他们认为，以各种方法筹集经费，既是教育行政的责任，也是市场的需求，并且老百姓为教育付费在我国具有特殊的传统心理的基础。 但是，我们也应该看到行政机关、公务员也是一个利益集团，在“民不举、官不咎”的评价系统里，通融或政策变异也存在着“政府利益驱动”的可能性，调查中一些人士也指出，它表现为机构的扩张，行政成本抬高，官员“处理社会问题”的能力与智慧被放大，这些都埋伏着行政腐败的危险。 三、精英治理、无程序与人治的危险 我们知道行政的核心是权力的构成。谁也不会否认，安徽近几年来的基础教育办得不错，甚至还有很多“数字业绩”，表现了顽强的系统自生功能。那么，为什么经费政策是难以执行的，是形式主义的，而运行的结果却是好的呢？这是因为操纵运行的、那些“人”的系统起着真实的作用，换言之，我前一篇文章讲的那些“财权事权分离”了的职能、责任与权力，在面临一大堆问题时，又聚拢到某一个具体的行政官员的身上。分离的另一种变异