土地经营权流转的制度分析——以江苏两区为例.PDF

土地经营权流转的制度分析 ——以江苏省两县区为例 推动土地流转、发展农业规模经营已成为全国性的热潮。借由土地经营权的 流转 ，政府、企业、村委会、村民各有获益。但在看似皆大欢喜的局面下，却存 在制度上的隐忧。本文通过对江苏省两县区的实地调研表明，在经济较不发达的 地区，乡镇政府通过严格的合同鉴证程序 ，事实上拥有了土地经营权流转合同的 审批权 ；又由于缺乏完善的土地确权和登记体系，县级以上政府难以对乡镇政府 进行有效的监督。因此乡镇政府权力的急剧膨胀 ，可能进一步带来流转价格不市 场化、土地流转后续程序难以解决等问题。土地流转制度的改革 ，应从改变鉴证 制度、建立市场化的土地价格体系、加强土地确权登记等方面着手。 关键词 ：土地流转三权分立 制度风险 乡镇政府 鉴证 一、 引言 近年来，推动农村土地流转、发展农业规模经营，已成为全国性的一大热潮。 十七届三中全会提出要建立健全土地承包经营权流转市场；十八届三中全会提出 要赋予农民流转承包地的权能；2014 年11 月国务院出台的 《关于引导农村土地 经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（以下简称《意见》），更是明确 提出“土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路”。在这样的趋势下， 某些地区一度将土地流转规模作为政绩考评的依据之一，甚至有地区定下土地流 1 转的最低指标，分配给下级单位 。无疑，中国农村土地流转，从自发实践、实 验探索，逐步走向了规范扩大的阶段。 国内学者大多对此持支持态度。天则经济研究所赴6 省市调研，认为土地规 1 如本支队此次调研的B 县，政绩考核中重要一项是新型农业占比，而考量新型农业占比的重要标准就是 土地流转规模。在B 县的Y 镇，镇政府将土地流转指标分配给各村，每村每年都有100-300 亩的土地流转 的要求。 2 模流转是农业现代化的基础和前提 ；黄延信等认为，土地流转优化了农村资源 3 配置、促进了现代农业建设 ；曹建华等利用供求曲线，认为农村土地流转提高 4 了经济效率 ；李中认为，土地流转明显地增加了农民的收入，并提高了农民收 5 入的稳定性 。 也有学者指出了目前的土地流转存在的问题。乐章对全国十省千户农民的调 6 查显示，农民土地流转意愿整体不高 ；包宗顺指出中国农村地区差异很大，并 7 非所有地区都欢迎土地流转 ；而贺雪峰则认为，当前的城乡二元结构是中国经 8 济发展的稳定器，而土地流转将会从根本上破坏这一稳态 。 不论态度如何，目前学者的研究，大多集中在应该在多大程度上开放土地流 转。但在允许土地流转之后，如何规范流转过程，并防控其中可能出现的风险， 则是目前学术研究较少涉及的地方。在目前的经济条件下，虽然没有明确的土地 9 流转规范程序 ，许多地方土地流转的结果皆大欢喜，但不代表现行的制度就一 定完美无缺。如果经济形势有所恶化，可能问题就会暴露出来。这种忧虑正是本 文写作的前提。 江苏省经济发展水平较高，而且人多地狭，是我国较早开展土地流转的地区。 本支队赴江苏省A 市B 县和C 市D 区调研，即是希望探索江苏省土地经营权流 转的模式，并探析其中可能存在的制度风险。 二、 B 县土地经营权流转的一般程序 B 县土地经营权流转主要涉及四方面的主体，需要流入土地的企业或种粮大 户，乡镇政府、村委会和拥有土地承包经营权的村民。根据最近一些地区出台的 2 北京天则经济研究所《中国土地问题》课题组：《土地流转与农业现代化》，载《管理世界》2010 年第7 期。 3 黄延信，张海阳等：《农村土地流转状况调查与思考》，载《农业经济问题》2011 年第5 期。 4 曹建华，王红英等：《农村土地流转的供求意愿及其流转效率的评价研究》，载《中国土地科学》2007 年 第5 期。 5 李中：《农村土地流转与农民收入——基于湖南邵阳市跟踪调研数据的研究》，载《经济地理》2013 年第