布雷顿森林机构合法性的研究.doc

布雷顿森林机构合法性的研究 　　众所周知，作为最重要的国际金融机构(International Financial Institutions，IFIs) ，布雷顿森林机构(Bretton Woods Institutions，包括 IMF 和世界银行) 的运营已涉及各国的经济改革，人权、环境和劳工等问题，这引发了发展中国家和新兴经济体对其合法性的质疑。与此同时，随着经济实力的与日俱增，发展中国家和新兴经济体参与国际事务的积极性也不断提高，进而对大国控制的国际金融机构特别是布雷顿森林机构的合法性提出更高要求。 　　“合法性”原本是政治哲学中的概念，虽然它在国际政治和国际法领域都得到广泛使用，但各界对其含义的理解仍存在一定差异。在国际政治学者看来，国际组织的“合法性”要求所有成员在有关国际社会的共同利益和共同价值观念上达成共识。 　　而从国际法的角度来说，它强调的是国际组织的决策程序和实体内容都应当符合一定的规范性标准。 　　国际金融机构的权威性源自于它符合“善”的标准，即具有充分的“合法性”，否则机构的行为便没有法律效力可言。也就是说，“合法性”乃国际金融机构安身立命之本，是有效治理国际金融事务的基本前提。一般认为，作为政府间国际组织的布雷顿森林机构，其合法性取决于它们的程序是否合法，以及能否实现共同体的价值目标即实质的合法性。前者表现为能够通过适当的决策程序表达全体成员国的意愿，主要是通过组织结构的代表性和决策程序的透明度得以体现; 后者表现为机构所追求的价值和目标有利于实现国际社会的共同福祉，也就是制定规则的公正性。 　　有鉴于此，本文以布雷顿森林机构为考察对象，从组织程序和决策内容两个方面探讨国际社会对于其合法性的各种质疑，依循两个机构的运作模式与政策制定，对这些质疑从多方位进行深入分析，并在此基础上反思未来进一步完善其合法性的路径选择。 　　一、布雷顿森林机构组织程序的民主赤字 　　“民主赤字”是从行政法发展过来的概念，指的是由于组织结构不当而导致的民众参与机会壅滞，进而引发公众对传统民主的失望、失信与不满。 　　而国际法领域的民主赤字则是指在目前处于无政府状态以及强调权力政治的国际社会之中，大多数国家的参与以及更广泛的民众参与的严重欠缺。 　　与很多政治领域的国际组织不同，具有经济职能的布雷顿森林机构的投票权并不是平均分配的，各成员在机构中的话语权取决于他们拥有“控股权”的多寡。目前，国际社会对布雷顿森林机构民主赤字的指责主要集中在以下几个方面: 　　第一，布雷顿森林机构自成立以来，IMF 总裁和世界银行行长的职位分别被欧洲和美国“垄断”。布雷顿森林机构对于负责人的任职要求非常简单，即“不能兼任理事或者常务董事”。 　　然而，每次选举的结果几乎毫无悬念，这种预知的根据并不是投票权的多少，而是长期以来欧美之间达成的非正式协议。虽然《国际货币基金协定》(简称《基金协定》) 第 12 条 4(a) 和《国际复兴开发银行协定》第 5 条 5(a) 明确规定总裁或者行长一般不参加投票，但两个协定都授权他们作为两个机构的行政首脑处理日常业务，负责 2000 多名工作人员的组织、任命及辞退，并对整个机构运作的方向有很强的指引作用。实际上，代表权的划分不仅仅体现在行政首脑的任命上，这只是各成员国之间“打包交易”的一部分，机构的副职也被某些成员国有意占据着。比如 IMF 的总裁通常为欧洲人，而美国必占据常务副总裁的职位。总体来说，国际金融大国---美国、欧盟和日本“瓜分”了布雷顿森林机构的重要职位，并借此在组织内部施加影响，做出有利于自己的决策。 　　第二，执行董事会的遴选机制和决策程序有被强国控制之嫌，不利于国际社会的民主化进程。 　　这主要体现在以下几个方面: 首先，根据《基金协定》，执行董事会根据地域选出 24 名执行董事，其中 5 个执行董事名额分配给拥有特别提款权和缴纳资本前五名的国家。 　　其他的执行董事从19 个选区产生，2 名来自澳大利亚和加拿大，2 名来自石油输出国，5 名来自欧洲发达国家，还有 10名来自发展中国家和新兴经济体。计算起来，虽然发达国家与发展中国家拥有执行董事席位的数量相当，但以 188 个成员中绝大多数都是发展中国家和不发达国家的角度来看，仍然存在着南北国家比例严重失衡的问题。其次，《基金协定》第 3 条 2(c) 明确说明，IMF 的重大事项须经 85% 的投票权通过。实践中，美国拥有约 16. 75%的投票权，其后依次是日本(6. 23%) 、德国(5. 81%) 、法国(4. 29%) 和英国(4. 29%)，这五个国家掌握了 37． 37% 的投票权。再次，IMF 设置基本投票权的初衷是为了尊重所有成员国地位平等，并防止投票权过度集中。然而，经过几次增资以后，基本投票权的比重已经从最初的