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财政作为国家治理的基础和重要支柱：我们需要知道什么 李永友 浙江财经大学教授 课程前言 非常荣幸有这样的机会做这样一个报告。今天的报告也是我的一个困惑，这个困惑虽然说自己是研究财政的，但其实自己对财政到现在为止也没有琢磨透。再加上这一次回到学院之后，面临着一个很棘手的问题，就是我们培养出来的学生对财政专业，学了四年之后，调查发现他们不知道财政四年学了什么。专业的认同度极低，一年来我就在思考这样一个问题，到底什么是财政？对这个问题的思考，我是从这样一个角度来说的，我把它放在一个角度来思考问题。十八届三中全会提出了财政是国家治理的基础和支柱，这个问题就是跟我们刚才思考的问题是一样的，财政到底是什么，或者怎么来理解财政。在这一年的思考当中，我就感觉到我们现在所讨论的所有的问题都是与这两个字有关，如果这两个字没有理解透的话，那么我们所做的一些技术性的研究或者说这种政策性的分析，或者说框架性的构建，都会迷失方向。所以这一年都在思考这样的问题。 十八届三中全会提出财政是国家治理的基础和支柱的时候，作为财政学界忽然觉得自己被抬高了很多，但是两个月下来之后又发现自己被摔的很重，为什么呢？这里有两个问题需要去探讨。第一个问题就是为什么财政是基础和支柱，这是一个问题；第二个问题，什么样的财政能够肩此重任。这两个问题如果搞不清楚的话，我们整个财政改革，包括我们的方向都可能会原地踏步，或者说不会按照我们既定的目标去迈进。为什么我有这样一个困惑呢？其实我们看一看，十八届三中全会提出这样一个论断式的语句之后，从国家层面到我们学者层面，对于财政改革的探讨或者财政技术性层面的研究，基本上还是在十八届三中全会之前的这样一个套路，换句话说，这句话并没有引起我们在这个方面理论上或者理念上的意识转变，包括财税深化体制改革这样一个框架，其实我们没有发现什么新鲜的内容。为什么没有发现新鲜的内容？我们没有真正搞清楚财政到底是什么，或者说为什么是财政能够肩此重任。 一、如何理解财政 这两个问题的话，其实都与一个问题有关，就是财政两个字怎么理解的问题。我找了一下有关财政我们学界到底怎么理解，或者曾经是怎么给它归纳的。我们可以发现财政有这样一个理解，从上个世纪1931年是最早的，到今天志勇教授，包括郭老师等等，一些学者提出对财政，不能说是一个定义，但至少有一个界定，就是财政到底是什么。我们可以发现这里对财政的界定，实际上是从不同的角度来进行对应，有的是很具体，有的是很宽泛，但是不管怎么定义的话，我个人觉得这里还是没有把财和政这两个问题说得更清楚，或者至少我们是把财政作为一个整体来看待。基于这样一个理解，我们可以发现十八届三中全会提出的这一个口号或者说这样一个论断，其实这个问题早在很早的时候就提出，十八届三中全会提出并不是一个新的把财政抬的很高的位置，这一个位置早就有之，只不过我们没有深入去研究它而已。我们这里对财政的理解，我是这么理解的，刚才郭老师讲我非常认同，财和政实际上是一个问题的两个方面。但是问题在于理解财政，首先要理解政，因为政是财之基，如果你不能理解政的话，这个财你也不知道怎么理解，你无非就把它理解为政府的投融资活动，就是一个技术层面的问题。这里的政应该怎么去理解呢？我就在想这个政到底是指什么？政党、政权、政府、政治，到底是指哪一个？你的理解不一样的话，你对财的理解就必然有不同的理解。我们理解了政的话，那肯定要理解财，因为财是政对应的一个词。这里的财到底是指什么财呢？是钱财、理财、财力、财权。这里的话，财和政怎么把它对应起来。我们理解财政的核心实际上就是理解财和政的关系，无论你是把财理解为财力、财权、理财等等，还是把政作为政党、政治、政权，那么它两者之间一定是对应的关系。这里你是把财和政理解为主体和客体的关系，还是手段和目标的关系，还是权和责的对等关系，还是权和权的交易关系，这两种之间你的理解不一样的话，财和政在这个话语体系下它的所指就有很大的不同。如果你把财和政理解为主体和客体的关系，这里的政可能就是指政府，财的话可能就是指财力、理财，因为它这里就是一个很明确的主体与客体的关系。如果理解为目的和手段关系的话，这里就把政理解为是政权，财是指一个基础，财是为政权服务的，它的理解不一样，这里财和政的关系也不一样。如果把它理解为权和权的交换关系的话，这时候的政可能不是简单的政府、政党、政治，可能就是一个权力，那么这种权力如果我们在一个大的框架下去理解可能就是一个公共权力、公权力。如果这里你把它理解为权和权的交易关系的话，这里的财可能不是简单的理财、钱财，可能是一种私有财产权的财，也就是它的财的内涵完全不一样。如果你把它理解为权和责的对等关系的话，你的框架就转换到作为一个组织的或者作为新兴市场财政学它把政府看作和市场是对等的一个主体，这时候它的权和责在这里的政和财的理解又是另