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当代中国行政道德的制度化建设探析 前 言 行政道德为职业道德之首，是整个国家道德体系的核心，也是“以德治国”方略中最为重要的组成部分，对各行各业的道德面貌和整个社会的道德风气产生重大的影响。它作为一种有效的约束机制，对加强行政人员的廉洁自律，提高行政效能，塑造行政机构的良好形象，具有不可替代的作用。随着我国社会主义现代化建设的发展，随着经济体制改革的深化和政治体制改革尤其是行政管理体制改革的加速推进，对行政机关和行政人员的要求越来越高，解决行政道德的理论和实践问题日益显得重要，加之长期以来，由于种种原因，我国行政人员道德失范现象较为严重。因此，如何进一步加强行政道德建设成为一个亟待解决的课题。当前，世界各国加强行政人员职业道德建设的一个重要措施和共同取向，是实行行政道德建设的制度化，通过制度安排规范行政人员的行为准则。借鉴国外行政道德制度化建设的成功经验，结合中国的具体实践，探索当代中国行政道德制度化建设的新路子，对提高行政人员的道德素质，促进社会主义精神文明建设，具有重大的理论和现实意义。 第一部分 行政道德建设必须走制度化 建设的道路 一、行政道德制度化的涵义及特点 （一）行政道德制度化的涵义 行政道德，即行政人员应遵循的道德，它由一定的社会经济基础决定，以善恶观念作为判断和评价标准，用以调节行政人员与公众、行政人员与社会及行政人员之间相互关系的心理意识、原则规范和行为活动的总和。制度是指要求人们共同遵守的办事规程或行动准则。美国学者道格拉斯?诺思说到：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束主体福利或效用最大化利益的个人行为。” [1]因此，制度不仅对人们的行为具有较强的约束力，同时还是判断人们行为正确与否的客观标准之一。行政道德制度化，就是将行政道德纳入制度化建设的轨道，使行政道德的践行获得制度上的支持与保证，通过制度强有力的约束，以达到促进行政道德良性发展的目的。 行政道德制度化的内涵主要包括三个方面的内容： 一是道德法律化。即进行行政道德立法，把一些基本的底线层次的行政道德规范要求上升为法律，并制定相应的惩罚和制裁条款，依靠法律的强制性、惩罚性来维护行政道德的纯洁性。行政道德法律化的强制性和约束力最强，是一种最具威慑力的制度机制，用以惩罚和制裁，约束限制那些构成犯罪的不道德的行政行为。世界上许多市场经济高度发达的国家和地区，如美国、英国、加拿大、瑞士、新加坡、香港等都采取了行政道德立法的做法，纷纷制定了“行政道德法典”，以此来规范和约束行政人员的行为准则。正如美国现代综合法理学家博登海默指出：“那些被视为是社会交往的基本而必要的道德正义原则，在一切社会中都被赋予了具有强大力量的强制性质。这些道德原则的约束力的增强，是通过将它们转化为法律规则而实现的。” [2] 二是道德政策化。即由政府或某些权威机构根据特定时期的特定需要，把一些行政道德规范上升为政策，并建立起相应的赏罚机制，从而对行政人员的行为进行定向化引导。与道德法律化相比，道德政策化一方面由于制定程序的简单和执行程序的便捷，因而具有较大的灵活性；另一方面道德政策化的立足点不仅仅在于防范，即依靠惩罚、制裁手段不准人们做什么，而更在于引导，即依靠奖赏、鼓励手段提倡人们做什么，因而具有较强的激励功能。如当前我国在行政制度中明确规定行政人员必须履行的职业道德义务中，除了对各种违规行为制定了一些处罚性措施，如警告、记过、记大过乃至撤职、开除公职等行政处分外，又根据德才兼备的用人原则，把德行良好作为行政人员任职乃至晋升和获得奖励的重要条件等。 三是道德程序化。即根据操作与管理的需要，在具体的行政活动过程中，各级行政机构规定统一的行政程序，使复杂多样的行政行为权限分明、责任明确，严格按照程序办事，保障行政道德处于合法合理的范围内。与道德法律化、道德政策化相比，道德程序化在行政道德制度化建设中的硬约束力度最弱，灵活性最强。道德程序化使道德主体明确责任机制，增加行政行为的透明性，提高行政效率，有利于杜绝行政行为过程中的道德失范行为。比如行政机构或行政人员都拥有一定的自由裁量权（指行政机关及其人员所拥有的作为或不作为以及如何作为的自由选择权），但是因为给其规定了固定的程序和范围，使得这种权力在运用过程中不能根据个人好恶行事，离开合法的边界任意发挥。 （二）行政道德制度化的特点 1、普遍性特点 行政道德制度的适用范围包括所有的行政机构及行政人员，并为他们提供了行政道德的客观依据和参照标准，无论行政人员部门层次的高低，及职权、职务大小，都必须遵守，这是不以每个人的意志为转移的“集体理性”。在传统的行政道德建设中普遍性是个始终没有解决的难题：任何人都有可能被不受制约的权力所腐蚀，因为如果仅仅依赖行政人员去实现行政道德，那些缺少理性和自觉性的行政人员不可