构建新型主权债务重组机制-中诚信国际信用评级有限责任公司.PDF

构建新型主权债务重组机制 ——主权债务重组机制研究及中国倡议 在即将召开的 G20杭州峰会上，完善主权债重组是今年的新议题。 近年来，伴随着全球主权信用风险呈现恶化趋势，主权债务重组的重 要性和紧迫性再度引起国际关注。从以往的案例来看，主权债务重组 往往具有发生晚、反复性强、效率低等问题，不仅债务国和债权人的 利益无法得到保障，还容易引发地区甚至国际经济金融秩序的波动。 本文从主权债务重组的内涵及重组方式的演变、主要国际规则等方面 进行了系统梳理和比较。本文认为，现有各种方案都难以兼顾债务重 组中的公平、效率和约束力问题。中国为构建公平、合理、有效的主 权债务重组机制贡献了“中国方案”，是中国为建立更加稳定有韧性 的全球经济金融治理改革做出的积极探索。 一、主权债务重组的内涵及演变 主权债务重组泛指债务国与其债权人之间达成的关于现存债务 支付安排的任何变化。债务重组的目的是使债务国暂时解除或减少偿 债负担，最终恢复支付能力，重新回归资本市场。根据重组程度的不 同，主权债务重组主要包括变更债务期限结构、债务减免以及债权转 移三种方式。 主权国家违约将带来一系列的严重问题，对于本国而言不仅使经 济发展受到严重影响，同时由于违约伴随的信用评级和国际声誉的显 1    著下降，可能导致外资撤离、银行挤兑等混乱局面，并可能在一段时 期内无法再度进入国家资本市场进行融资或融资成本高昂。而对于债 权人而言，违约可能使债权人同样遭遇流动性困难，甚至波及至周边 国家或地区，严重时甚至危及国际金融体系的稳定。 伴随着主权债务形式的发展，债务重组的过程也相应发生变化。 主要经历了以下三个阶段： 20 世纪 80 年代以前：债务重组在二战后才逐渐成为解决主权债 务问题的主要方式。债权人主要为商业银行，在债务重组的形式上只 限于债务期限结构的变更，并不削减债务。巴黎俱乐部1在这一时期 的重组中扮演了重要角色。到目前为止，巴黎俱乐部仍是世界上主要 的主权债务协调机构，累计和 90 个债务国达成了 433 项重组协议， 债务重组额高达 5830 亿美元。 20 世纪 80 年代-20 世纪 90 年代：这一时期债务重组规模急剧增 加，债务重组的形式也发生了新的变化。债务重组依然主要依赖市场 力量，由私人银行和债务国在金融市场上进行减债交易，同时 IMF 深 入参与了主权债务的重组2 。伦敦俱乐部在这段时间起到了重要作用。 与巴黎俱乐部不同，伦敦俱乐部主要处理主权国家与私人银行之间的 债务重组。 20 世纪 90 年代以后：由于债权人的多样化和分散性以及债务工 具的多样化，以发展中国家为主的债务人与债权人之间的合作变得更 为困难。重组的形式往往包括债务国与债权人之间的债券互换要约，                                                               1 巴黎俱乐部是官方债权人的非正式组织，其第一次活动是1956年5 月16 日阿根廷同意在巴黎会见它的债 权人，此后便承担了官方债权人与债务国间重组问题的协调者。  2债务国如想削减债务或获得新贷款，必须实施得到IMF 认可的紧缩性经济调整方案。  2    在无法完成重组的时候或者违约或者要求债权人废除其债务。另一个 特点是 IMF 的作用进一步加强，IMF既是主要的资金提供者，又充当 债务危机的管理者。 从以往的主权债务重组案例来看，债务重组往往具有发生晚、频 率高、效率低的特点，同时还包含集体行动困境、道德风险、债权人 之间不公平以及重组程序不透明等一系列问题。这些问题导致主权债 务重组困难重重，主权债务国往往拖延时间，从而丧失最佳重组时机， 为日后重组增加了困难，同时提高了债务危机爆发的可能性。 二、主权债务重组的国际规则及其主要问题 事实上，巴黎俱乐部及伦敦俱乐部只是在操作层面上解决主权债 务重组的一种方式，当前国际社会并没有一个受到普遍认可的全球性 基础制度安排。通常意义上，国际主权债务重组遵循的准则和框架主 要有以下三类：集体行动条款 （Collective Action Clauses, CACs）、 主权债务重组机制 （Sovereign Debt Res