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建设项目审批法律性质分析2016-03-16 10:43:47?来源:7天论文网 作者: 【javascript:doZoom(18)大?javascript:doZoom(14)中?javascript:doZoom(12)小】 浏览:1次 评论:0条摘要: 自新一届政府简政放权以来，投资体制改革再度成为新一轮行政审批制度改革的焦点。探讨自2004 年投资体制改革以来，建设项目审核的三种主要形式———审批、核准、备案的法律性质，在依法治国和依法行政的今天有着更加重要的意义。从历史的角度分析政府投资项目审批作为内部决策行为、企业投资项目核准和备案作为行政许可行为的法律性质，并给出了完善社会投资备案制度的有关意见和建议。关键词: 建设项目; 审批; 核准; 备案; 法律性质一、引言自“国务院关于投资体制改革的决定”( 国发〔2004〕20 号) 颁布实施以来，政府投资主管部门区别投资项目的不同性质，对投资项目分别实行审批制、核准制和登记备案制。其中，政府直接投资( 或资本金注入) 项目仍实行审批制，企业不使用政府投资建设的项目区别不同情况实行核准制和备案制。三者除法律性质的不同外，审核程序也不尽相同。审批制一般要经过审核“项目建议书”、“可行性研究报告”、“初步设计及概算”和“竣工验收”四个环节; 核准制仅需要审核“项目申请报告”一个环节; 备案制政府将不再审批，而是由企业自主决策后由政府投资主管部门登记确认。所谓“投资项目”，不是明确的法律概念，仅在学理上包括“固定资产投资项目”和“其他投资项目”。“其他投资项目”概念过于庞杂，一般认为应包括金融工具类投资在内，由金融监管机构加以规范，不属于投资主管部门监督的范围，也不属于本文所研究的范畴。“固定资产投资项目”定义也不明确，一般认为包括“工程建设项目”和“不属于工程建设项目的但与工程建设项目相关的物资、货物、设施、设备、工具、器具”等。本文主要研究需要土建的工程建设项目( 以下简称建设项目) 审批的法律性质。所谓建设项目，根据国家计委“关于试行加强基本建设管理几个规定的通知”( 〔1978〕计基234号) 可知，是指在一个总体设计或初步设计范围内，由一个或几个单项工程所组成，经济上实行统一核算，行政上实行统一管理的建设单位。在实际工作中，往往将由发展改革部门( 原计划部门) 负责的建设项目“审批、核准、备案”( 以下简称审核) 简称为“立项”。其实这是不确切的，立项只是投资体制改革之前计划部门对基本建设项目的项目建议书审批的简称。投资体制改革之后，企业投资项目不再需要行政机关“立项”，而改由企业自行决策。政府直接投资的项目( 含资本金注入)也往往将项目建议书审批或者初步设计概算审批省略，在可行性研究阶段与可行性研究报告一并审批①。当然，人们约定俗成，将由发展改革部门办理的企业投资项目核准、备案简称为“立项”，也无不可。但是，在依法行政的今天，作为审批管理部门和法律研究工作人员，明确区分建设项目审批、核准、备案的法律性质，是十分必要的。以下将就审批、核准、备案的法律性质逐一分析。二、政府投资项目审批的法律性质———内部决策政府投资项目审批是发展改革部门( 计划部__门) 的传统职能。计划经济时代，项目审批作为经济计划手段，其法律性质基本无人问津。1952 年，当时的政务院财经委员会以24 号令颁发了《基本建设工作暂行办法》( 下文简称《暂行办法》) ②。这个《暂行办法》是我国第一部综合性并在全国范围内实行的基本建设管理法规，明确提出了关于社会主义扩大再生产建设的管理体制和基本原则。《暂行办法》颁布后，一直起着基本建设领域中基本法的作用。1972 年，国务院批转国家计委、国家建委、财政部“关于加强基本建设管理的几项意见”( 国发〔1972〕40 号文件) ，对《暂行办法》进行了补充。1978 年，国家计委、国家建委、财政部“关于试行加强基本建设管理的几项规定”( 计基〔1978〕234号) ，对国发〔1972〕40 号文件作了修改和补充，出台了“关于基本建设程序的若干规定”及配套文件。1987 年，国务院发布“关于放宽固定资产投资审批权限和简化审批手续的通知”( 国发〔1987〕23 号) ，对进一步简政放权，放宽审批权限，简化审批手续做出了新的规定。2004 年，国务院作出投资体制改革的决定，确立了“谁投资、谁决策“的原则。在行政许可法颁布实施的大背景下，同年，国务院还下发了“关于保留部分非行政许可审批项目的通知”( 国办发〔2004〕62 号) ，第一次指出包括政府投资项目审批在内的“非行政许可审批”属于“政府的内部管理事项”，“不属于行政许可”，初次对政府投资项目审批的法律性质进行了概括③。但此文除实际实施部门( 计划部门或投资管理部门) 较为认可外，受到了理论界和实务界(