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依法行政困境及其对策分析 　　摘要：依法行政就是行政机关在公平原则指导下，依据法律规定积极履行职责，并承担相应的法律责任。我国依法行政，在立法、执法、监督、救济等方面都有待进一步改进和完善。 　　关键词：依法行政；依法治权；路径选择 　　中图分类号：D912．1　文献标识码：A　文章编号：1004―1605(2005)08／09―0085―03 　　 　　一、我国依法行政的困境分析 　　 　　自从党的十一届三中全会以来，我国的社会主义法制建设迅速发展。从总体上看，我国的依法行政状况已经大为改观，并在逐步向良性方向发展。但是，我们也必须清醒地看到，由于我国正处于新旧体制的转轨时期，依法行政的现状与中央提出的“依法治国”的要求仍有不少差距： 　　第一，法治观念淡薄，人治思想偏重。就行政人员而言，法律素质参差不齐，部分执法人员依法办事的观念还比较淡薄，特别是在个别行政领导中还存在着以言代法、以权压法，甚至破坏法制的现象。就普通公民而言，相当一部分人不学法、不知法、不懂法，守法的自觉性比较差。一方面，在行政执法人员开展正常合法的执法活动时，往往不予配合，甚至会因部门保护主义、地方保护主义，置国家法律于不顾，想方设法阻碍行政执法。另一方面，当行政机关及其工作人员侵犯其合法权益时，不懂得利用法律武器维护自己的合法权益。 　　第二，行政立法滞后，程序法相对缺失。一是立法权限不明，存在较多的部门利益和地区利益之争。一方面，低位法不能统一于高位法，甚至对抗高位法；另一方面，同一阶位法难于协调，甚至是相互矛盾。二是立法上“重实体法，轻程序法”。到目前为止，仍未制定出台全国统一的《行政程序法》，导致了行政执法主体在执法时出现许多失范行为。三是政府在如何依法规范市场主体和市场行为、维护市场秩序、保障公平竞争、改善和加强宏观调控、建立和健全社会保障制度、保护环境、实现可持续发展战略目标、促进对外开放等方面，还未能完全实现有法可依，在某些方面尚处于传统习惯的依政策管理阶段。 　　第三，管理条块分割，执法机关有法难依。由于我国正处于新旧体制的转轨时期，体制上既存在行政执法机关职权划分不清的现象，又存在权力过分集中的现象。当前，除海关、税务等少数执法机关实行条条管理外，大多数行政执法机关基本上采用“条块结合、以块为主”的管理体制，行政执法机关既要接受上级部门的业务领导，又要接受地方政府的领导。在利益保护的驱动下，不少地方或部门力图为自己划定垄断性的势力范围，使得行政执法机关产生了职能错位的现象，甚至成了地方利益的工具。 　　第四，执法监督乏力，自由裁量权滥用。法律对自由裁量权的权限规定过于概括，缺乏必要的程序约束，公务员素质又跟不上行政法治的要求。行政处罚中自由裁量权显失公平、畸轻畸重，拖延履行法定职责的行为大量存在。这既违背法律授权的目的和意愿，干扰和破坏法制秩序，又会带来一系列的负面效应，影响社会秩序的稳定。 　　第五，救济制度不健全、缺乏具体操作性。当前，我国行政救济模式就行政相对人而言，主要有行政复议、行政诉讼和行政赔偿。对公务员而言，只有《公务员暂行条例》和《中华人民共和国行政监察法》中规定的申诉。并且这几个救济模式都存在不足之处。主要表现在：《行政复议法》第14条和第30条第2款规定了行政复议终局原则。行政相对人不服行政机关作出的具体行政行为，可向复议机关提出复议申请，行政复议机关作出复议决定后，相对人即使不服也无权起诉，人民法院也不能受案。行政诉讼救济模式《行政诉讼法》第12条第3款规定，“人民法院不受理因行政机关对行政机关工作人员奖惩、任免等决定提起的诉讼”。公务员对其行政处分不服，不可以通过司法程序的公开审查来裁决。同时，《行政诉讼法》第12条规定，所有抽象行政行为不列为法院管辖范围。这样做的结果不仅不利于保护行政相对人的合法权益，而且对那些依据其他抽象行政行为实施具体行政行为的行政机关和行政执法人员也有失偏颇。 　　 　　二、构建我国依法行政的路径选择 　　 　　第一，提高公民的法律意识，营造良好的执法氛围。由于历史的原因，我国公民的法律意识、法制观念普遍不强。这种情况必然会影响依法行政的实施。只有提高全民的法律意识和法律素质，才能促进依法行政，形成依法行政的良性循环。所以，要在全民普法教育的基础上，形成学法、知法、守法、用法、护法的良好社会氛围。依法治国主要是依法行政。只有进一步增强全体公民的法律意识和法律素质，并实现由法律意识到法律素质的转变，让全社会崇尚法治，从观念上树立依法行政的理念，明确依法行政是公民合法权益的重要保证，才能真正有效地促进依法行政，为我国从人治走向法治奠定良好的社会基础，为依法行政营造良好的执法氛围。 　　第二，完善行政立法，进一步规范政府权力。改革开放以来，我国行政立法工作不