预算法释义.docVIP

预算法释义 　　一、本法概述 　　（一）立法状况 　　预算法是财政法的核心，而民主的财政是法治国家的基石，因此各国尤其是发达国家都十分重视预算立法，我国也不例外。1951年，政务院就颁布了《预决算暂行条例》，这个条例一直沿用了40年。1991年国务院发布了《国家预算管理条例》；1994年第八届全国人大第2次会议通过《预算法》，自1995年1月1日起施行。该法共分11章79条，章名分别为：总则、预算管理职权、预算收支范围、预算编制、预算审查和批准、预算执行、预算调整、决算、监督、法律责任、附则。该法是我国第一部财政基本法律，它的颁布施行，对于强化预算的分配和监督职能，健全财政预算制度，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，具有十分重要的意义。 　　（二）关联法规阐释 　　为了贯彻实施《预算法》，使之更具操作性，为预算及其监督提供更为具体明确的行为准则，国务院于《预算法》施行的同年颁布了《预算法实施条例》，分为8章79条。它根据预算法所确立的基本原则和规定，对其中的有关法律概念，以及预算管理的方法和程序等作了具体规定。同时，为了进一步将预算活动纳入法治化的轨道，国务院还于1996年发布了《关于加强预算外资金管理的决定》，财政部也先后发布了《预算外资金管理实施办法》（1996年）。在市场经济及法治条件下，财政资金的使用也与市场发生直接联系，需要将其纳入法治轨道，与此相关的是2002年颁行的《政府采购法》。 　　二、法条阐释 　　（一）《预算法》第1条（关于预算法的立法目的和依据） 　　1. 关联理论 　　这是关于本法立法目的和立法依据的规定。该条规定：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。” 　　开宗明义地指出立法目的和立法依据，可谓每一部法律都采用的立法技术。同时，本条规定也间接地说明了什么是预算法。 　　《预算法》在学理上属于狭义的预算法，即国家权力机关制定的一部作为国家财政和预算基本法的法律。广义的预算法则指各种调整国家预算关系的法律规范，也即调整国家在预算资金的筹集和取得、使用和分配、监督和管理等过程中发生的社会关系的法律规范的总称。 另外，根据学界通说，预算法作为财政法的核心，属于经济法的范畴，是中国经济法的一个最要的组成部分。 　　从世界各国来看，对预算管立法一般有以下几种形式：一是在《宪法》的有关章节中规定国家预算的有关问题；二是由作为财政基本法的《财政法》来规定有关预算问题；三是制定专门的《预算法》；四是通过年度预算方式确定预算的法律效力。我国采取的是第三种形式。 　　我们认为，预算法应该遵循以下几个基本原则：一是与《宪法》和有关重要法律保持一致；二是强化预算的法律效力，使预算收支成为法令性的刚性指标；三是规范预算程序，明确预算管理职权；四是把法律的科学性和可行性结合起来。有鉴于此，预算法应该涵盖以下五个层次的内容：一是规定所涉及的预算机构的范围，赋予有关机构编制、审查、批准国家预决算的明确职权和责任；二是规定预算收支的范围，国家预算和决算编制、审查、批准的程序，明确预决算编制的原则和立法机关审查预决算的方式，以及预算编制部门应该向立法机关提供的说明资料；三是明确预算执行的要求和预算调整的方式，并规定对违反预算行为的处罚措施；四是明确预算监督机构以及监督的方式和责任；五是要求政府各部门及单位建立内部控制和审计制度，并对外部审计作出规定。 　　2. 规范阐释 　　本条提出了国家预算法治建设问题。预算法治是国家在民主基础上依法理财的需要，是提高预算民主化、强化预算监督的需要，也是国家宏观调控的重要手段。它要求我们全面领会预算法治的精神实质，依法进行预算活动。 　　（二）《预算法》第2-7条（关于预算的层次与结构） 　　1. 关联理论 　　该几个条文的理论基础是预算的层次与结构，通说认为各级政府的财权大小要通过预算收支范围的划分具体体现出来，而政府的活动范围和方向又受到预算收支规模的制约。在现代社会，一般国家都实行多级预算。 　　我国的国家预算，根据国家政权结构和行政区划的不同，可以分为中央预算、地方预算、各级总预算和部门预算、单位预算。各级预算都要实行收支平衡的原则。该法第4-7条分别对中央预算、地方预算、部门预算和单位预算的具体内涵作了规定。实践中，县级以上地方政府的派出机关，根据本级政府授权进行预算活动，但是不作为一级预算。同时，为了明确法律条文的具体含义，预算法实施条例还分别对“中央各部门”、“本级各部门”和“直属单位”作了界定。 　　2. 规范阐释 　　这几条界定了中央预算、地方预算、部门预算和单位预算的具体内涵：中央预算由中央各部门（含直属单位）的预算组成；地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成；地方各级总预算由本级政府预算