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第九章 社会救助 本章主要内容 社会救助概述 社会救助与反贫困 Ⅲ 社会救助体系 Ⅳ 社会救助标准的确定 Ⅴ 社会救助基金的筹集和使用 一、社会救助概述 一、社会救助的涵义 是指国家与社会面向贫困人口与不幸者组成的社会脆弱群体提供款物接济和扶助的一种生活保障政策，目的是帮助社会脆弱群体摆脱生存危机，进而维护社会秩序的稳定。 二、概念解析 1、社会救助是一种政府或社会的行为。 2、社会救助的对象是容易遭遇生活困难的社会脆弱群体。 3、社会救助的目标是满足社会成员的最低生活需要。 三、社会救助的历史演进过程 　　 第一阶段：工业化社会之前的慈善事业 这个时期特征： 1、恩赐性 宗教慈善事业以及民间的互济行为均带有施恩的色彩，我国古代关于“赐田”、“施粥”、“施舍”的记载足以见其居高临下的恩赐性。 2、惩罚受救济者 在工业化社会之前的人类历史中，占主流地位的意识形态和社会观念没有把对贫困者的救济看成是社会的责任和贫困者应享有的权利，也没有将这种责任和权利以立法的形式加以实施。中世纪的受救济者在接受救济的同时要受到鞭打、切耳、关进牛栏等惩罚。 第二阶段：1601年，英国颁发的《伊丽莎白济贫法》，西方最早以法律形式确定的社会救助措施。 这个时期的特征： 一定程度上保障了部分贫困人口的最低生存生活，却因带有“惩戒性”和损害受惠者的人格与尊严为代价而引起贫民的极大不满。 英国新济贫法 一是丧失个人声誉，接受救济被社会看作是一个污点； 二是丧失个人自由，必须禁闭在贫民习艺所里劳动； 三是丧失政治自由，失去公民权、特别是选举权。 第三阶段：真正具有现代意义的社会救助制度产生于20世纪。 20世纪初，社会工作者针对“济贫”这一类代表旧的伦理思想的旧概念，提出了“公共援助（Public Aid）”这一新概念，后来逐渐为官方所认可。 “公共援助”一词最早见于官方文件是1909年英国的“济贫法和济贫事业皇家委员会”的报告，这个报告的主要政策建议是：废除以惩诫穷人为主要目的的济贫法，代之以合乎人道主义精神的公共援助。“公共援助”一词以后又衍生出“社会救助（Social Assistance）”一词，两者基本上是在同一意义上使用的。 从“贫民救济”到“社会救助”不是一个简单的概念替换，是一种观念上的飞跃。其重要意义在于： 通过新的权利立法，强调贫困现象的社会原因，由此，不仅国家和社会对缓解贫困以及消除贫困根源负有责任；并且贫困者从国家和社会获得救助是一项公民权利，每个社会成员都应当获得生存和发展的最基本的条件，不必带有任何附加条件。 其次，社会救助强调建立被救助者的个案资料，社会救助不但重视应急补救措施，强调积极主动的援助扶持，如开发性扶贫等。 四、社会救助的基本特征 （1）最低保障性 （2）按需分配 （3）权利义务单向性 （4）全民性 社会救助的主旨是反贫困。 2004年5月，在上海召开的全球扶贫大会上，国务院总理温家宝表示，从新世纪开始，中国将用10年时间基本解决少数贫困人口的温饱问题。 （一）贫困程度的衡量指标 1.何谓贫困 作为经济范畴的贫困，不仅包括物质上的贫困，即缺少基本的生产资料和生活资料，而且包括精神上的贫困，即缺少必要的劳动技能和现代的社会价值观念。 即缺少达到最低生活水准的能力。 　　（二）贫困的成因及其恶性循环 　　1.贫困的成因 　　(1)家庭获得生产资料和转移收入的机会少能力低。 　　贫困家庭通常既无资产又无收入，缺乏土地、资源及得到转移收入（如食品券和补贴）的途径。 　　贫困家庭往往还贷能力低，所以不可能利用正规的保险和生产性信贷来改变境况，在收入低谷期，民间借贷，乃至高利贷往往是维持其最低限度消费的惟一手段。 　　(2)就业机会少。 　　就业机会是由经济运行的组织方式（如劳动密集型、资本密集型等）和经济增长率决定的。 　　经济的增长与经济运行的组织方式又受到政府、企业、消费者的消费、储蓄和投资活动以及政府有关政策的影响。农业劳动力的非农就业机会极大地依赖于经济景气程度。 　　(3)人力资本匮乏，就业能力低下。 　　穷人的人力资本往往处于极度匮乏状态，受教育水平低，饥饿、营养不良导致疾病，以及妇女过多的生育，都大大削减了贫困人口劳动能力，使其只能从事低技术、低资本需求和低劳动生产率的无保障的工作，如小商贩、临时工、拾垃圾等。 　　 　 (4)抚养负担和赡养负担重。 　　家大口阔、土地的人口比率低、人均收入低是许多发展中国家贫困家庭的人口结构特征。 　　家庭的生育决策是对贫困的一种敏感反应。作用因素有：贫困家庭儿童死亡率高，子女从事劳动的起始年龄低，父母年老时需要子女养老，得到计划生育服务的机会少，故倾向于多生，然而又无力使子女受到应有的教育。在穷人家庭中，儿童、妇女和老人的境