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基于公共治理视角我国高等教育管理改革 　　 [摘要] 兴起于20世纪90年代的公共治理理论,对政府管理高等教育产生了重大而深远的影响。国内外高等教育治理的新变化,尤其是我国《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》的颁布实施,为我国高等教育管理改革指明了方向。明确政府的角色和大学的自治,追求质量效益,构建分权多元的治理机制,促进高等教育公平,理应成为我国高等教育管理改革的现实选择。 　　[关键词] 公共治理 高等教育治理 规划纲要 管理改革 　　 　　自20世纪90年代以来,公共治理理论以其独特的魅力不仅受到理论界的推崇,而且也正在成为世界各国政府改革的方向。无论是在公共部门还是在教育领域,治理都已成为一个全球性趋势。在全球治道变革的背景下,中国抓住了机遇,经济进入了一个新的高速发展时期。以市场化为导向的西方国家的政府改革思潮和实践及其在我国公共行政改革中的成功借鉴,无疑在告诉我们,作为提供准公共产品的我国高等教育改革,或许能从新公共管理学尤其是治理理论中汲取营养,走出一条符合我国国情的教育改革自主创新之路。事实上,公共治理理论不但深刻地影响了我国政府的治道转型,其理论本身以及由理论引发的巨变对我国高等教育与当代大学的冲击也日益明显。几乎在治理理论兴起和引进我国的同时,我国学术界围绕大学与市场的关系,就教育是否产业化、市场化、民营化等问题从理论和实践上进行了激烈的思想交锋和积极探索。可以说,高等教育公共治理的实质一方面是重构政府管理高等教育事务的权力,通过分权与社会其他力量一道共同治理大学事务;另一方面是要重构大学内部各种权力和利益群体的相互制约与协调的新型关系。 　　1 公共治理理论与高等教育治理 　　治理理论首先兴起于公共行政管理领域,“更少的统治,更多的治理”成为20世纪90年代西方发达国家的学者们积极倡导公共行政学改革的口号。从公共行政学的角度看,治理理论强调一种多元的、民主的、合作的、非意识形态化的公共行政[1]。随后,治理理论作为一种管理思想和分析问题的框架被学者们广泛引入经济、教育、医疗、环保等各个领域。 　　治理(governance)一词源于拉丁文和古希腊语,原意是控制、引导和操纵等。20世纪90年代以后,西方政治学家和经济学家赋予“治理”新的内涵。1995年,全球治理委员会发表了题为“我们的全球伙伴关系”的报告,对治理做出了具有代表性和权威性的界定:所谓治理,是指各种公共的或私人的机构管理公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程,既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排[2]。概括起来,它有如下特征:治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,也包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动[3]。因此,治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序,满足公众的需要,其目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益。 　　(1)治理的主体,不仅仅是政府,各种社会中介组织、被管理者以及普通的社会公民个体在管理过程中都有参与管理并表达自己意愿的权利。 　　(2)治理的基础,是建立在多元治理主体共同认可基础之上的权威,而不是传统意义上的只属于政府的行政意义上的权威。 　　(3)治理的方式,不是统治理念下所实行的单向的、强制性的自上而下的控制和干预,而是强调各方的对话与协商,强调一种双向的交流与互动。强调各自的责任意识以及相互之间的民主协商意识。 　　(4)治理的本质,更多的是一种管理理念和管理思想,一种倡导多元主体在互动协商基础上寻求能得到公众认同的最佳的问题解决方式的过程。强调交流、互动、民主和协商,公众认同的问题的最佳解决是这一理念的旨归。 　　(5)治理的目标是善治,即实现资源效益和公共利益的最大化。这种善治的构成要素被归纳为合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效[4]。显然,善治拥有更多的民主要素和灵活要素,对公民的权利和地位也给予更多重视。 　　对高等教育系统来说,“治理”就意味着要打破政府作为高等学校唯一的管理主体和单一的权力中心的格局,实现高等教育系统中管理主体和权力中心的多元化、管理对象的参与性和管理手段的多样化,以建立政府、社会、市场、高等学校自身等多种主体共同参与高等教育治理的体制与机制。高等教育公共治理是指在这种模式中,政府与非政府组织、社会、高等教育机构相互合作,通过多种管理手段与方式达到共同分享责任与义务、实现高等教育目标的目的。公共治理理论为破解我国高等教育行政管理的公共性缺失、官僚化倾向和非民主性提供了全新的视角,特别是以下核心思