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政策执行研究新视野政策形态建构与分析 　　[摘 要]政策执行是公共政策极为重要的环节，也是政府行政管理工作最主要的内容。西方国家很早就对政策执行进行过较为详细的研究，但对政策本身在执行中的变化情况研究的并不多。政策在其执行过程中，由于受到各种相关因素的相互影响，使得政策常常处于动态。为此，通过建构政策形态分析模型来描述政策自身在执行中的变化情况，并论证其存在的必要性，是公共政策研究的新视角。 　　[关键词]政策执行；政策形态；政策具体化；政策刚性；政策融合 　　[中图分类号]D24 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426(2008)06-0025-03 　　 　　政策执行是政策运行过程中的核心环节和政府行政管理工作的重要内容，是将政策由观念形态转化为实际效果，从而使既定政策目标得以实现的活动过程。一项政策能否实现政策目标，在很大程度上取决于政策能否得到正确的执行，依赖于政策执行过程中各相关要素的功能发挥与相互配合。政策在执行过程中由于受到各种因素的影响，使得政策常常处于变动的状态。政策所处的这种状态既是政策执行主体与政策执行对象之间相互博弈的结果，又是政策与其周围的社会环境相互适应的结果。因此，政策在执行过程中所处的状态能够清楚地反映政策执行的实施情况，以及政策资源的利用情况。 　　 　　一、西方政策执行研究现状分析 　　 　　西方国家对政策执行的研究始于20世纪七八十年代。以1973年美国的普雷斯曼和韦尔达夫斯基合著的《执行：联邦政府的期望在奥克兰市落空》一书的出版为标志，拉开了对公共政策执行研究的序幕，随后在西方形成了声势浩大的“执行运动”(Implementation Movement)。学者们从不同的途径、不同的角度来探讨政策有效执行过程，并提出了种种理论。[1]根据研究特点和研究模式的不同，西方政策执行研究大致分为三个时代。[2] 　　第一代研究偏重政策执行实务及个案研究。艾伦#8226;维尔达夫斯基和杰弗里#8226;普雷斯曼认为，要使政策科学从理论的科学成为行动的科学，就必须研究政策执行问题，以便在政策制定与政策执行之间架起桥梁。这种研究强调对于一项权威性的决策如???被执行的细节的研究。在研究方法和研究成果上，具有更明显的综合性、分析性和比较性的特征。在研究的途径上，采取“自上而下”的模式，即“以政策为中心的途径”，它强调政策制定与执行的分立性，试图从政策制定与执行的结构中找寻执行活动失灵的环节与症结。这种研究途径建立在完美的政策制定的基础上，但在现实的政策实践中却很难实现。 　　第二代研究偏重政策执行理论分析架构及模式的建立。以理论分析架构来指导政策执行的复杂现象的研究，并把政策执行看作是一个动态过程，即公共政策由观念形态转化为实际效果，从而实现公共政策目标的活动过程。在研究的途径上，采取“自下而上”的模式，强调政策制定与政策执行功能的互动性，政策的执行者与制定者共同协商政策目标的达成，两者形成平行互动的合作关系。代表人物本尼#8226;杰思认为，政策执行的研究起点应在基层。从基层行为者的接触开始逐级向上，依地方、区域、全国的顺序建立与政策方案相关的全部行为者的网络，并分析他们在一项政策方案中从制定规划到财政来源再到组织实施环节中的行为表现。并强调政策执行过程中的多种行为者的多重互动及其与政策效果的关系。但这种模式过分强调或高估地方基层的目标、策略与行动能力，忽略了民主政治系统中的政策领导与政治责任的归属问题。 　　第三代政策执行的研究是一种整合型模式。它试图建立一种能够结合“自上而下”模式与“自下而上”模式的整合性概念架构，目的在于界定解释为何政策执行会随着时空、政策、执行机关之不同而有所差异，因而可预测未来出现的政策执行类型。代表人物麦尔科姆#8226;高金认为政策执行是一种极为繁复的过程，是一系列发生于不同时间与空间的行政与政治决策和行动的过程，因而应重视各种层次中执行动态面的探讨。这种模式强调机关间的沟通网络关系与政策执行力的表现，亦即政策执行机关间的连结与互动关系体现政策执行绩效的能力。但这种模式仅仅把政策执行作为一个政府间或组织间网络来实现目标，同时政策执行的过程充满着高度的动态性与复杂性。 　　从上述政策执行研究的情况来看，第一代和第二代的政策执行研究侧重于政策流程的单向性，要么是“自上而下”模式，要么是“自下而上”模式，而第三代研究则通过政府间政策执行沟通模式及政策网络的建构，试图整合第一代和第二代的研究，运用双向的政策执行模式，由此表现出一种综合性的政策执行过程。总之，这三代政策执行的研究是从政策执行的不同的方面、不同角度，重点对政策执行行为和政策执行过程来进行分析和研究的，但对政策在执行过程中是什么样、应该是什么样、处于什么状态等问题，即政策自身的变化